[作者] 罗岸伟　江苏岸庆律师事务所

　　[正文]

　　党的十八大报告明确提出了“到2020年法治政府基本建成”的目标，这既需要最高领导层以战略决心推动，也需要社会各界积极参与。笔者认为，在诸多要解决的问题中，建立刚性政府法律顾问制度是不可或缺的。本文着重就这一问题进行探讨，以期能对法治政府建设有所帮助。

　　一、政府法律顾问制度现状分析

　　1、政府法律顾问制度普遍建立，但发挥的作用较小

　　我国政府法律顾问制度在上世纪80年代就开始建立，目前大部分地区的政府及政府部门都聘请了法律顾问，许多地方也进行了一些有益的探索。但总的来说，作用发挥普遍较小，也有不少地方的法律顾问制度完全流于形式。

　　2、政府法律顾问制度严重缺乏刚性制度作保障

　　当前的现实情况是，一个地方政府是否建立法律顾问制度、建立后律师能否参与政府服务、律师参与政府服务的范围大小等没有刚性制度作保障，完全取决于政府主要领导的主观意志，而很多领导缺乏法律思维，不重视法律顾问工作，所以，目前我国政府法律顾问制度建设的整体水平较低。

　　3、政府法律顾问律师的工作积极性总体不高

　　政府法律顾问制度不仅缺乏刚性制度作保障，而且也缺乏经费保障，政府聘用执业律师做顾问鲜有支付费用的，即使支付，钱也很少，很难形成“对价”，加之律师接触的事务多是外围事务，顾问律师的工作积极性总体不高。

　　二、法治发达国家和地区政府法律顾问制度的启示

　　（一）发达国家和地区政府法律顾问制度

　　1、美国政府法律顾问制度的演变和发展。

　　美国联邦政府建立之初并没有设立司法部，但总统为工作需要专门设立了一个职位：“首席代理人”（Attorney General），其职责是应美国总统的要求，就法律问题提出意见和建议。“首席代理人”虽然不是总统内阁成员，却可以列席内阁会议，可以说是总统的私人法律顾问。之后的百年里，联邦政府各部门也相继出现“首席顾问”，参与联邦政府各部门的日常工作。内战后美国建立司法部，总统的“首席代理人”直接出任美国政府司法部部长，司法部长是美国总统和政府的首席法律顾问，其职责是替美国总统和政府处理法律事务，司法部雇佣大量律师处理联邦政府的法律事务。州政府也采取类似联邦政府的制度，大量聘请律师处理政府法律事务。

　　2、香港政府法律顾问制度。

　　香港政府在英国统治期间承袭英国制度，在1855年便组建律政司（当时称为律政署，1997年回归后改称律政司），其长官是香港政府首席法律官员，直接向香港总督负责，香港回归后，律政司司长是香港特别行政区仅有的3名司长级官员之一，他既是行政长官、政府、政府各决策局、部门及机构的首席法律顾问，也是行政会议成员。律政司除了有检控权，承担检控刑事罪行责任外，还负责草拟香港政府一切法例，向政府各决策局、部门提供法律意见，为土地规划、基建环保提供法律咨询，以律师或大律师身份代表政府参与涉及政府的民事纠纷。正是律政司这种全方位渗透的工作模式，香港政府的日常工作基本可以说是在全程的法律指导下进行的，这也是香港社会高度法治的原因之一。

　　（二）启示

　　1、政府首长设有专职首席法律顾问。

　　美国和香港政府内均设有专责的司法部门，司法部门长官均是政府首长及政府的首席法律顾问，对最高行政首长负责，替政府处理法律事务。这既宣示政府首长及政府尊重法律，也能保证政府首长及政府遵守法律。

　　这启示我们：我们政府涉法部门很多，但却没有政府首席法律顾问这一职位，当然我们也就缺少一位替政府首长和政府处理法律事务的总负责人和总责任人。建设法治政府不能不为政府首长设专职首席法律顾问，如果我们各级政府的负责人都有自己专职的首席法律顾问，那法治政府建设的步伐必将大大加快。

　　2、政府雇佣大量律师，律师工作渗透到政府工作的方方面面。

　　香港律政司长期雇佣的律师约有400名，而且还能随时根据需要聘请社会执业律师。美国联邦司法部雇佣的律师近万人，联邦政府的其余各部门同样雇佣相当数量的律师，这些律师的唯一客户就是政府。

　　这启示我们：法治政府是不能离开律师的，下一阶段改革的重点应是推动政府及政府部门雇佣大量律师，并保证律师工作全面渗透到政府工作的各个方面。

　　3、制度刚性合理，政府律师稳定有序地参与政府运转。

　　香港港英政府成立之初，便于1855年以法案组建律政署，回归后更名为律政司，《基本法》和其他法例共同对律政司进行规制，其地位和职能得以加强。美国则是在建国伊始的1789年就以司法法案设置了Attorney General，１００年后，美国国会又以法案设立司法部，以便进一步为总统和联邦政府提供法律服务。

　　这启示我们：要建成法治政府，必须高度重视制度的顶层设计，并且要将合理的制度设计转化为法律，只有依靠法律才能实现法治。

　　三、借鉴成熟经验，建立中国式刚性政府法律顾问制度

　　“中国式”是指符合中国国情，当然我们不能过分强调中国国情而摒弃借鉴成熟经验，但也同样不能照抄照搬人家做法。国情中的有些问题是我们进行制度设计时必须要面对的，也是必须要通过制度设计加以克服的。刚性则是相对目前的弹性而言，是指必须全建立、全覆盖、真运转、有实效。

　　（一）应然制度探析

　　笔者认为，设计中国式刚性政府法律顾问制度应该包含以下要点：

　　（1）各级、各地政府、各政府部门都要建立法律顾问制度。

　　建立刚性政府法律顾问制度应从领导机关做起，要求下级政府做到，中央政府必须率先垂范。当然基层政府也不能懈怠，越是基层，越直接面对人民群众。法治社会包括法治政府不可能在一个地区建成，这是多位知名学者的论断，法律顾问制度也应该全国一盘棋，整体全面推进。我国政府部门很多都有决策权和行政执法权，它们都必须配备法律顾问。

　　（2）政府首长要配专职的首席法律顾问，政府应大量雇佣专职法律顾问。

　　建成法治政府，政府首长是第一责任人，而且政府一把手在当前的政府架构中，权力也最大，一把手如果能依法行政，法治政府就建成一半了。必须要给政府一把手配备专职的首席法律顾问，这样才能全面、及时地为一把手提供专业法律意见及建议，并评估一把手履职行为的合法性。个别或少数法律顾问无法胜任法治政府的要求，政府应大量雇佣专职法律顾问。

　　（3）政府法律顾问工作要全面覆盖政府工作。

　　政府首席法律顾问的工作要全面覆盖政府一把手及政府的全部决策行为、行政行为及民事行为。政府部门的法律顾问要全面覆盖部门的全部工作。

　　（4）法律顾问制度必须切实运转且有实效。

　　这是针对目前很多地方政府法律顾问制度完全流于形式、毫无实效而言的，不克服形式主义，什么事都干不成。克服形式主义的关键一靠制度、二靠人民监督，要建立并完善组织制度和人民监督制度。

　　（二）路径及关键节点探析

　　应采取顶层制度设计，然后自上而下强力推进的总路径，可以先在个别省份做试点，总结经验后再全面推广。

　　目前有5支队伍和此项工作有关，即司法行政工作人员、政府法制办工作人员、政府部门的法规处室工作人员、公职律师、社会执业律师，前三支队伍并非专业人员，也缺少足够的训练，而且他们完全在体制内，很难独立客观评价政府首长及政府的行为是否合法。公职律师太少，目前唯一可以依赖的只能是社会执业律师。政府要转变观念，支付相应“对价”，大量聘请执业律师为政府提供服务。

　　从长远来看，调整司法行政和法制办的职能，循国际惯例，由司法行政长官出任政府首长的首席法律顾问，修改《律师法》及现行律师管理制度，畅通执业律师成为政府雇员的通道，并用制度保证政府律师的独立性、专业性及操守等。

　　“法治政府基本建成”是一个伟大的目标，一旦实现则会推动中华民族实现历史性跨越，身为法律人，当然应竭力为之奉献心力。