[作者] 孙长民　 山东天地长安律师事务所

　　[正文]

　　新型城镇化建设是国家现阶段以及今后很长时期的主要中心工作，“三农”问题和新型城镇化建设都需要法律的规范、帮助和推动、扶持。新型城镇建化设过程中涉及诸多法律问题，需要律师的帮助和发挥作用。

　　新型城镇化建设主要涉及的法律规范为，物权法、农业法、城乡规划法、村委会组织法、农村土地承包经营法、农村土地承包经营调解仲裁法、合同法、土地管理法等法律规范以及若干新政策，这些法律、法规、政策，一方面是我们拓展业务的法律保障，另一方面又是一个业务开拓发展的新机遇。

　　新型城镇化进程主要为两部分：一是“三农”问题，所涉及的主要法律主体是农民，由于农民的自身素质相对弱（文化、法律），了解农业农村法律事务方面的专业人才太少，国家立法既滞后、且操作性差、大多又是政策等因素，导致对于保障城镇化进程顺利进行、农业稳定发展、农村社会稳定、农民合法权益维护都存在着先天不足，需要方方面面帮助和支持。二是城镇建设，所涉及的法律问题是规划、建设、管理，律师对于该事务具有独特意义和作用。

　　当前在新型城镇化事务中哪些领域需要律师，律师可以发挥什么作用，如何开拓延伸律师业务？笔者认为，律师可以在如下方面发挥作用：

　　一、法律主体方面

　　1、为政府部门服务方面。

　　整个新型城镇化建设主要由政府主导，中央政府制定政策，地方政府主导实施。律师可以参与到该过程中，为政府决策的合法化、规范化提供帮助，如接受政府委托提供项目论证的法律意见、参与具体项目的合法性论证、协助政府拟定或者审查相关规范性文件、参与所涉项目法律咨询、参与复议、仲裁、诉讼等具体事务，维护政府合法权益。也可以接受委托，为某一区域的政府就新型城镇化建设提供全面系统服务，使所实施的项目健康规范、权责明确。此外，还应该主动建言献策，参与前阶段不规范的某些建设中的城镇，使其规范。

　　2、为农村集体组织服务方面。

　　城镇化建设的要求，是改造农村，改善农民生活条件。这些活动必然涉及现存的农村集体组织，农民由原住农村村落整合搬迁至新居住点，出现合村问题，即俗称“合村并居”，这就涉及合村前后新旧集体单位的资产、资金、资源（三资）以及债权债务、法律责任等事务的清理、处置（分配、承接）。律师可以介入这些事务，帮助和参与政府、原村集体、新设集体等单位的撤销、变更和组建等事务，依法规范、理顺、处理相应事务。

　　3、为农民服务方面。

　　城镇化必然涉及大量农民，在此过程中涉及的主要法律问题是：人员身份转换，由此衍生的财产权、人身权、政治权利的变更和转换。农村村民转化为城镇居民，其权利的维护成为现实，既得权利转换和维护，对于宅基地永久使用权、承包地经营收益权、集体收益积累资产分配权等权利的实现和维护，期待权利（享受城市市民福利）和维护，转化成非农民其权利的保障和救济，都需要律师结合综合法律知识、农村知识经验来设置和处置。审查相关权属证书文件、了解历史由来的来源、现状变动情况等事宜，相关设定具体方案，以从实际方面帮助农民，切实维护农民权益。

　　4、为现城镇相关主体服务方面。

　　现居住在拟改造城镇范围内的居民、单位，新型城镇化建设需要他们的支持，其权益的维护和相关公益责任的承担也是现实，律师服务也是客观需求,现存项目为拆迁改造、征收征用、补助补偿、主体确定。主要服务为提供法律咨询（论证涉及项目的法律依据、合法性、承担责任的法律依据、权益维护）、帮助审查补偿协议文件、协助维权等方面。

　　5、为介入参与新型城镇化建设的其他相关主体方面。

　　新型城镇化建设的主要含义是建设，建设必然涉及建设主体，为建设主体提供帮助成为客观现实。由于所涉及的土地（置换方式取得）、人员（农民迁入）相对固定，国家政策指向特定，律师的帮助对于建设方合法权益的维护意义重大，可以使其所投资回报的顺利落实有实际保障，分清理顺相关方的法律关系、设定建设方式、设定具体权利义务责任、设定投资回报落实救济方案等补救措施、设定风险防范预案等。此外，还可以帮助选择勘查、设计、施工单位、供料单位等参与单位，还可以接受委托，编制申报建设资料（己方优势、能力），向政府争得建设项目。

　　新型城镇化建设，涉及住宅楼房建设、配套设施建设（路、给排水等公共设施），律师可以接受委托，了解建设方主体情况（设立单位、委托单位是否合法、建设项目是否合法、是否得到核批、建设手续是否完备、履约偿债支付能力如何等方面）、帮助审查拟定施工合同、参与合同履行等方面。

　　由于新型城镇化建设基本上是由建设方自筹资金，资金缺口必然很大，寻求投资合作伙伴和融资是非常重要的工作，为投资人选择合作伙伴、合作方式（入股、投资、出借、租赁等），也是律师展示专业能力的重要部分。可以在为投资方了解建设项目合法状况、建设方履约状况、投资回报安排建议、参与投资建设过程、参与资金回收和收益分配，控制风险等方面发挥作用。

　　6、农民专业合作社、家庭农场、种植大户等经营农业主体方面。

　　新型城镇化建设，相应的农业经营方式会随之发生变化，农民专业合作社、家庭农场、种植大户等经营农业主体应运而生，律师可以接受委托，参与农业经营主体的设立、运营、解散以及相应诉讼仲裁事务。特别是为这些主体提供农业项目争取，即向政府申报，取得支持，在此基础上，做好土地流转合同的签订和登记备案、争取项目扶持配套资金、参与实际运营服务等方面工作。律师可以发挥自身优势，为农村产业大户、家庭农场、农业龙头企业带头作用的规范化建设、规范化运营提供系列或者专项服务，包括在涉及农村产业大户、家庭农场主体的确认、主体的运作、运作的范围内容、国家产业政策扶持的争取、土地承包的合法有效流转、雇工劳动、买卖、运输、收割、管护、服务、保护性措施的论证申报等法律关系的设定和协调等。

　　二、其他具体项目方面

　　1、农地方面。

　　在农地方面，现行法律设定了相应法律制度，分述如下：

　　（1）农户家庭承包方式。这是国家农地的基本制度，在该方面主要涉及承包地流转事务，也涉及发包、调整。由于法律规定的农村集体土地利用收益制度是农户家庭联产承包制度，农村土地为所在村组织的集体所有权性质，这决定了法律主体相对固定，发包方必然为土地所在的集体经济组织，基本农田的承包方限定为本组织农户，特殊情况下（荒山荒地等三荒）也可外包，这就导致农地合同，主要是土地承包合同的再运转（流转、转包、互换等方式），收益行使的主体只能是承包方的农户。要求我们在对于相应土地征收、征用、流转等方式设计相关法律事务（征收决定、拟定合同等文件）时，如涉及相关收益时，考虑和设定收益归属、分配和处置，以及相应权利行使与救济，力争不存争议、不留后患。

　　（2）其他方式承包，指的是以投标、拍卖、公开协商等方式承包农地，主要为“四荒”（荒山、荒沟、荒滩、荒丘），主体多样，但法律有限制性规定（承包主体“须有农业经营能力”），其他还涉及优先权等法律问题。由于该方式的特殊性，在对该类事务处理时，应当与家庭承包方式相区别，在确立该类项目、拟定审查合同文本时，需要慎重全面考虑。

　　（3）社会资本介入土地承包。2013年中央一号文件明确“鼓励社会资本投向新农村建设”、“鼓励企业以多种投资方式建设农村生产生活基础设施”、“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”。这应当属于国家政策性支持的事务，但是该事务又属于新型事务，何为社会资本，如何介入，如何控制风险，如何救济保障权益，如何规范，如何发展等都涉及到法律问题，这就需要律师从法律方面为社会资本主体设计如何介入（介入的范围、程度、方式等），介入过程存在和涉及的法律问题有哪些，如何防范风险。对于律师来讲，主要从法律方面提供论证性意见、协助考察项目及主体、拟定审查合同协议文件、见证合同签订、合同报备登记、参与接收土地、参与经营过程的买卖服务、解决争执纠纷等事务，以规范介入过程合法化。

　　（4）其他闲散土地利用。目前的农村，除了农户承包地、其他方式承包地、居民建设用地（宅基地、副业占地）、公益用地（道路、集体组织办公用、福利用地）以外，还存在较大部分零星闲散土地，即房前屋后、院前院后、沟头河沿等范围，这些范围客观上是由部分村民占用控制着，种植树木、堆放秸秆物品、构建养殖圈棚等辅助用途，对此类土地在规划时也需充分考虑。

　　2、投融资方面。

　　城镇化建设需要巨大资金支持，但其中由于信息、经验、法律规范欠缺，投入方向、方式等方面也存在和涉及很多问题。对于相应资本介入，缺少法律规范，导致发生问题，处理起来非常困难。律师可以对当事人主体、内容、权利保障考察以及相应担保合同协议予以拟定审查，使其尽可能完善便于操作。对于国家产业政策允许的融资、基金、互助保险、小额贷款公司、村镇银行等性质的农村金融机构、担保机构等组织的设立运营提供系统或者专项服务，促使其规范发展，为该类借贷关系设置合适的担保方式，如收益权抵押、联保、共保等，使新型金融机构发挥更大的作用，更好地为城镇化建设提供资金服务。对于律师来讲，所涉及投融资项目的合法规范化健康有序进行以及对于投融资的权益保障和救济制度的设计与处置，作用意义重大。

　　3、小城镇（社区）建设方面。

　　城镇建成，社区便需要管理，社区建设涉及人、财、物等诸多法律问题，包括建设主体、管理主体、建成后物业财产归属、建设责任、选点定点、配套设施、居民分配（由于所建楼房主要不是购买，是搬迁安置，与合同法意义上的商品房买卖有质的区别）、基层组织建设等等问题。

　　此外，小区物业管理方面。小区建成，农民迁入小城镇居住，或者搬入新居住点，由于新居住点是集中居住方式，来自不同集体，这就涉及农民居住小区的物业管理问题。现行法律对此规定存在明显不足，对于居民的管理也存在差异，套用城市社区小区管理模式肯定不行，处理不好，容易引发大规模矛盾和纷争。这就要求律师应当对此有一个充分认识，在居住点设置、社区建设、楼房分配、配套设施建设与利用、业主组织机构等方面充分考虑，设定可行方案，协助实施。

　　还可以为小区相关方提供：现状调查，调查原住户、新迁户基本情况，以便为建设提供意见；核查资产，集体资产、城镇资产、其他资产等资产状况；物权归属（房产、配套设施等）等方面的单项服务。

　　4、农地整理方面。

　　小城镇建设将原来分散的农民（居民）集中，从而使现有土地使用利用状况发生巨大变化，腾退出很多可再利用土地（清理出的原居住点宅基地），对现有土地进行整理，以适应现代农业产业化、规模化、集约化的要求，成为现阶段主要工作。该阶段主要涉及农地集约规模化平整、改造、搬迁、水利建设、流域治理、原有物品权属清理等法律事务。相应项目为大中型灌区配套工程、灌排泵站改造、土地平整、中小河流治理等，该项目主要法律事务涉及投资主体、受益主体、利益分成、权益保护、物权归属等法律问题待解决。这一过程涉及法律事务非常多，也很具体，律师可以接受相关方开展工作，如对于拟参与农地整理的单位和个人（农民专业合作社、家庭农场及其他），拟定项目审批报告、登记备案、流转合同拟订、具体项目实施等帮助。

　　5、园区建设与改造。

　　在新的园区建设方面，主要为两个方面：

　　（1）农业园区建设。现实中的园区主要方式为菜篮子工程园区、粮棉油主产区基地、畜禽水产品标准化养殖示范场、种养业良种场、农作物标准制种场、新品种引进示范场及国家农业科技园、高新技术产业示范区等。园区内土地法律关系需要重新规划和设定，采用合适的使用方式成为现实，如采用流转置换、外包、引入等方式经营。已经成立或者拟成立的家庭农场、农民专业合作社、种养大户可以申报利用园区已整理的土地，律师可以帮助申报、参与经营等方面的服务。

　　（2）非农业园区建设。包括已经涵盖原农村的开发区以及拟参与新建等范围，在这些范围内，主要涉及新建、改造（置换土地、房屋调换）、土地流转、对符合条件的集体土地的征收、原项目合法化弥补消除（以租代征等问题）、申报项目用地等方面。律师可以帮助拟进入园区的非农业项目的生产经营单位为其顺利申报，提供项目论证法律意见书及其他专项、单项服务。

　　6、征收征用方面。

　　征收征用利用农村集体土地、房屋、林木方面，需要注意的是，目前国家法律规定的条件方式补偿标准村民安置均存在很大问题，是当前影响社会稳定的热点问题。在城镇化建设阶段，相关问题又涉及到集体资产、村民资产、土地承包经营权、收益权、原宅基地、村民安置、补偿分配等方面，显得尤为复杂。目前主要由政府主导进行，但存在诸多法律问题，也需要律师介入提示提醒和规范，促使相关工作健康有序合法规范运行。

　　7、服务项目方面。

　　新型城镇化建设。涉及配套服务项目很多，需要考虑和涉及范围较大，主要的是：

　　农产品流通方面，包括建设配套农产品集散地、期货市场、交易中心、零售市场仓储物流设施、冷冻贮藏、分级包装、电子结算等服务设施，还包括人员培训（中介等人员）。

　　金融服务方面，设置营业网点、村镇银行、互助社等机构，提供结算、信贷等服务。该过程中涉及设立运营等法律事务，需要帮助和规范进行。

　　补贴补助服务，国家对于城镇化建设，加上前阶段的城乡统筹、新农村建设等项目，结合国家支持农业的力度不断加大，各种涉农补贴补助不断出台，对此加以研究梳理整理，进而协助补贴补助对象申报，争得补贴补助足额到位，具有很大意义。

　　中介媒介信息服务，合适规范的中介媒介信息对于城镇化建设顺利规范健康发展，作用意义也很大，需要配套服务，国家政策持积极支持态度，也规定有补贴优惠。

　　其他配套服务。该类事务在现阶段的律师服务主要涉及相关服务主体准入、设立开办、合同章程、运营等方面。

　　新型城镇化建设需要依法进行，其中的法律服务领域巨大,对于律师行业特别是县域律师是很好的机遇，意义非常重大，该建设过程中需要律师参与介入保驾护航，维护稳定，为此提供优质全面的法律服务是律师的责任，值得我们深入开拓挖掘。