[作者] 邢丽华 黑龙江宣辕律师事务所
[正文]
经过几年来对反倾销和反补贴基本法实施情况的调查与研究，欧盟委员会在2013年4月10日公布了“双反”基本法拟修改内容并对修改背景加以说明。虽然此次的拟修改内容有部分仅需要在执行时加以调整，但我们仍有必要对相关修改进行研读、分析，研判其对中国企业今后应诉可能产生的影响。
经历了2007年的贸易救济绿皮书大讨论后，欧盟反倾销基本法在2009年进行了一次较大的修改。2012年，鉴于一系列法院的裁决和中国诉欧盟紧固件案的结果，欧委会分别于7月和12月再次对反倾销基本法的部分条款作出改动。总的来看，欧盟的贸易救济措施规则已经有15年没有大的变动，最近一次的实质性修改是在1995年，主要是为了吸收乌拉圭回合谈判的成果。
今年4月10日，欧盟委员会在委托有关机构开展了较长时间的调研后，以贸易救济措施现代化为理由，公布了针对“双反”基本法的拟修改内容。此次修改涉及程序和实体问题，程序问题包括初裁措施需要提前两周通知，欧委会可主动立案和强制生产商应诉，复审裁决终止征税应退还复审调查期间所征税，欧盟生产商的抽样范围扩大到所有相似产品的生产商而非仅限于申诉企业，日落复审与临时复审合并审查以及给予应诉方更多的配合调查时间等内容。实体问题则触及在原材料价格结构性扭曲时，可不适用低税规则；复审时可以采用与原审不一样的方法；国内产业定义；原案认定无倾销的企业不应对其发起复审；反规避调查中与原案生产商有关联的公司可以从征税或进口登记中豁免等内容。
正如欧盟在评估报告中所阐述的，国际贸易规则是在谈判中达成、实践中细化，并借助国内法院的诉讼和争端解决机制而不断澄清。加之现实情况下，全球化生产分工的角色转换和世界经济形势的动荡，伴以新兴经济体寻求贸易救济的增长，致使贸易规则的改动频繁而功利。
一、目标所指
笔者认为，欧盟此次对“双反”条例修改的宗旨是为了提高在多边体制下对华贸易救济的效率。
回顾欧盟贸易救济历史，在对外贸易发展的每一个阶段都会设定贸易救济的重点对象：从上世纪七八十年代的日本和韩国等“亚洲四小龙”，到始于上世纪90年代的中国。
中国自上世纪90年代末以来成为欧盟歧视性反倾销的重点对象。随着2016年非市场经济地位例外条款大限临近，加之中国全球经济地位的提升，欧盟必须寻求对华贸易救济的新方法，以便能够继续把中国作为贸易救济的重点对象，以此来平衡中欧贸易关系。
时任欧盟贸易委员的曼德尔森曾作为英国自由贸易主张的代表，于2007年发起贸易救济绿皮书大辩论，企图在贸易自由化与重点对华贸易救济之间找到一条中间道路，但无果而终。新的贸易委员德古赫特上任后，欧盟对华贸易救济转向保守，最典型的事例是：3年来彻底拒绝给予中国企业MET（市场经济待遇）；连续对华发起超大案值的“双反”案，包括数据卡和光伏产品案。欧盟委员会对华贸易救济的消极政策，与欧盟现行贸易救济法律相冲突，以致欧洲法院史无前例地在一系列对华贸易救济案件中连续判决贸易救济措施无效，迫使欧委会启动“贸易救济现代化”大讨论，并不得不连续修改贸易救济法律。
透过法律的文字表面，“贸易救济现代化”大讨论及连续对欧盟贸易救济法律的修改，目的就是要在现在和2016年非市场经济例外条款适用的大限之后，提高对华贸易救济的效率。
围绕提高对华贸易救济的效率，此次条文修改有以下特点：加强和扩大了欧委会的贸易救济权力，尤其是增强了欧委会自行发起调查的权力；增加日落复审中临时复审的可能性，扩大欧委会对贸易救济程序的控制；企图要求所有欧盟生产商参与调查，增强对外贸易救济的能力；为争取欧盟进口商的支持，增加对进口商有利的条款，解除欧盟进口商的担忧；以国家对原材料市场控制为由，企图取消对华反倾销中适用的低税规则；对复审案件可以不采用初审时的办法，以对付对华原贸易救济案件的复审；虽然对零税率企业不再临时复审，但保留了重新调查的可能性。
二、深度解读
为了深入了解此次“双反”条例修改可能对中国企业今后应诉产生的影响，下面以具体条文为例进行解读。
（一）如果要征收临时反倾销税，利害关系方将在征税前两周收到通知，从而加强调查的透明度和可预见性，各方也将得到这两周内不会征税的保证。利害关系方将得到征税理由的摘要，并有机会就倾销和损害幅度的计算发表意见。另外，如果调查将继续但不会采取临时反倾销措施，利害关系方也将在最终征税日之前的两周收到不采取措施的通知。
这一修改主要服务于进口商的利益。此前由于初裁不事先披露，是否征收临时反倾销税也只能在征税的前一天或当天才能得知，出口商和进口商在合同谈判甚至办理货物进口时是否要支付保证金以及需支付保证金的多少均无法预料，商品交易的成本完全处于不确定状态。当然从救济的程序而言，修改前不预披露也无可厚非。因为初裁之后欧委会会提供披露，并给予抗辩的时间，同时终裁前仍有一次得到披露和抗辩的机会。对行政机关的决定各利害关系方有两次救济程序，这符合对行政行为二次救济程序保障的法律要求。根据初裁与终裁之间这段时间的征税采用就低原则，无论发现错误是在初裁前还是在初裁后，对进口商和出口商的利益并没有实质影响。中国产品出口欧盟，最快的海上运输时间也需要30天，因此两周的提前披露效果有限。至于允许出口商和生产商对倾销或补贴幅度的计算进行检查，如果发现错误，调查机关要在采取措施前更正，无疑具有积极意义，但实际效果更多地取决于调查机关的意愿。
（二）考虑启动一个反倾销或反补贴申诉的欧盟生产商有可能顾虑报复威胁，这种威胁可能被认为构成特殊情况从而允许欧委会依职权启动调查。另外，当调查是依职权启动，可以强制欧盟产业配合调查。
调查机关依职权主动申诉在法律层面上并无障碍，因为反倾销协定5.6条已有授权——“在特殊情况下，如有关主管机关在未收到国内产业或代表国内产业提出的发起调查的书面申请的情况下决定发起调查，则只有在具备第2款所述倾销、损害和因果关系的充分证据证明发起调查是正当的情况下，方可发起调查。”实践中，欧委会主动启动原审调查并无先例。2012年，欧委会主动发起了针对中国手推车企业的复审。
此次修改的重点是，欧委会可以强制国内产业配合调查。这一点非常关键，因为没有国内产业的配合，即使欧委会通过自己收集的材料达到了立案的要求并完成立案程序，但在随后的调查过程中却可能因无法证明损害，而使调查流于形式，最终无法实现保护国内产业的目的。作为调查机关自然清楚，结案对证据的要求条件远远高于立案。这也就是为什么包括中国在内，澳大利亚、美国、加拿大和印度等国的国内法均赋予调查机关主动立案的权利，但仅有美国采用过，而美国也是以立法强制国内产业配合调查以做保证。至于本次修改以国内生产商惧怕报复为理由，只是个借口。在欧盟针对中国企业发起的反倾销案例中，申诉书中多次以此为由拒绝列出申诉方的企业，给中国企业的抗辩工作带来了不利影响。相信此项修改后，欧委会会选择在启动对中国产品的反倾销案中试手。
但本条款的执行难度较大，因为欧盟不像美国是一个单一的国家，其在要求成员国企业配合时手段有限。
（三）考虑到机制的效力，在某些情况下或者在发现存在原材料价格的结构扭曲和补贴时，建议取消低税规则。
这一条例的破坏性极大。首先，其违反了国际法中最基本的非歧视原则，同一案中如果涉及多个国家，调查机关完全可以因原材料价格的认定，对某个国家不适用低税规则。尽管低税规则并非多边规则的要求，目前欧盟、印度和加拿大采用，中国和美国则不适用，也就是说是否选择低税规则并非世界贸易组织（WTO）的必然要求。但是，非歧视性则是各国在国内贸易规则中必须遵守的原则，欧盟一旦选择低税规则，就不能在个案中歧视性地选择适用的国家。其次，这一修改扩大了调查的范围。除非涉及非市场经济的国家，否则涉案产品原材料的价格构成、销售模式等都不是反倾销的调查内容，而此项规定则将调查扩大到了涉案产品的上游。对于欧委会如此严重地违反国际贸易规则、破坏国际贸易秩序的企图，我们必须坚决回击。
（四）涉及复审，如果在期终复审调查时裁定终止措施，建议退还在复审期间征收的税。
此修改内容合理、清楚、明确，执行有保障。这是对过去错误做法的修正。其实即使复审裁决是维持征税，复审调查期间也不应征税，因为复审是在征税5年后启动，在复审期间的15个月征税完全是5年之外的违规延伸。
（五）对国内产业的定义从申诉企业延伸到欧盟所有生产相似产品的企业。
这一修改涉及第17（1）条国内产业抽样的范围、第21（2）条参与共同体利益评议的主体。以在国际交易不同环节的角色定义各利害关系方，而非以其在反倾销调查中的立场，这一做法是正确的，也保证了分类的同一原则，即欧盟生产商、出口商和进口商，而非申诉方、出口商和进口商。这有利于全面、完整地分析国内生产商的产业状况，从制度和程序上保证欧共体利益的实现。
（六）对在原案中裁定无倾销或微量倾销的出口生产商不适用复审程序。
这是一次迟来的修订。早在墨西哥牛肉——大米案的裁决中，上诉机构就已有定论。欧盟反倾销基本法第9（3）条最后一句明显与裁决相违背。尽管如此，欧盟在具体案件中还是想方设法避免与争端解决机制的冲突。如在2012年酒石酸复审案中，对在原审中已获得零税率的中国企业——杭州宝晶单独重新立案。这也是一创举，将反倾销调查针对国家与产品演变成针对企业。正当中方准备对这一调查的合理性作必要的考察时，欧委会却在第一次听证会后草草将此案以无税结案，避开了就这一问题与中方的正面冲突。规则修改后，欧委会是否会以此种方法实现对无倾销企业的重新调查，现在还很难判断。
（七）此次修改将第11（9）条全部删除，彻底取消要求复审调查与原审采取相同的方法。
这一修改首先是对法律本身应具有的可预见性的破坏。在复审调查中的方法与原审可以不一致，使应诉的主体对调查机关的做法完全没有预见性，对结果无从判断。其次，何为“方法”，在反倾销调查中没有界定，给了欧盟无限的空间。中方在诺力一案中就遇到过此问题，原案调查中被给予市场经济待遇的企业，在相同情况下，复审却否定了其市场经济地位。此口一开，调查机关的随意性和自主性将因为此条的删除而大大增强，对中国企业的负面影响较大。
（八）在反规避调查中与原案生产商有关联的生产商可以获得豁免，也可以申请免除进口登记。同时，一旦启动反规避调查，必须进行进口登记。
前一项修改是正确的。虽然在构成规避的条件中，没有与原案生产商有关联这一项，但是在第13（4）条中，却将与原案生产商没有关联关系作为取得进口登记豁免的必要条件，也就间接认定与原案生产商有关联关系的生产商不能在反规避调查中豁免。而这样的规定是不符合规避的要件和反规避的目的的。欧盟承认现实中确实存在生产商与原案生产商有关联关系，但却没有从事规避活动。实际情况是，中国紧固件企业在欧盟对马来西亚反规避调查中的胜诉，使得欧盟认识到其法律制度的缺陷。
要求所有反规避案件必须进行进口登记，也就意味着将反规避的征税扩展到立案之时，使反规避调查更具有威慑力。欧盟近期对中国钼丝、网格布等产品发起多起反规避调查，一方面显示了中国企业的强大生命力，另一方面也暴露出企业对规则不熟悉，运用规则的能力有限等问题。其实，根据我国企业的实践，只要在专业人员的指导下规划、规范地投资，中方企业完全可以解决规避问题。除上述需要立法修改的内容外，欧委会此次还提出了一些不需要通过立法修改，只需在实施中加以调整的内容。如欧盟委员会自主立案反规避调查；提交抽样的15天增加到29天，倾销问卷收集的37天改为51天；简化退税程序；日落复审与临时复审合并审查。由于不涉及立法修改，这些调整内容简单，操作灵活，在此不一一详解。
欧盟委员会计划对上述修改在今年7月完成公众意见征询，并在夏季对征集来的意见和建议进行分析。但是，部分修改由于不涉及立法程序，则将在今后开始实行。
对于本次修改，低税规则的选择适用和主动立案对中国影响较大，我们要做好欧盟对中国出口量较大产品主动立案的准备，迎接大要案的到来，并在单边和多边组织多层面给予回击，从而为2016年非市场经济例外条款适用的大限之后，有一个相对安全的贸易格局开创必要的条件。
