【正文】
   
    土地属于稀缺资源，为充分发挥土地效用，近年来各级行政机关不断加大对土地收回的力度，因此引发行政诉讼的案件不对增加。法律、法规的相对滞后和灵活的行政政策，给土地收回执法、审判带来法律障碍。笔者代理多起土地收回行政案件，发现该类案件的问题主要有以下几个方面。

　　一、执法主体比较混乱。

　　现行法律、法规对土地收回执法主体没有一个统一标准。既有县级以上人民政府为执法主体的，也有土地行政主管部门为执法主体的，还有主体不详、表述为“国家收回”的。如规定县级以上人民政府的有《土地管理法》第37条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条、《基本农田保护条例》第18条；

　　规定土地行政主管部门的有《土地管理法》第58条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条；

　　规定“国家收回”的有《城市房地产管理法》第20条、第22条、第25条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条、第42条。

　　除此以外，根据《土地管理法》规定，农村集体经济组织在土地承包经营期限内，收回承包土地的主体为农村经济组织。由于法律如此规定，造成了执法主体混乱，为案件的法律适用带来较大的障碍。

　　二、执法裁量不规范。

　　《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》都规定了为了公共利益可以收回国有土地使用权，但现行立法何为“公共利益”却没有一个明确具体的标准，这样就为执法主体随意行使权利甚至滥用权力提供了空间。

　　再如，法律规定土地闲置2年可以无偿收回，但如何认定“2年闲置”，涉及到多种因素需要考量，如动工开发建设时间、动工面积、25%总投资额的计算问题等等。由于规定的很模糊、笼统，执法主体有很大的裁量空间，常常单方面作出土地收回决定，很难让相对人信服。

　　三、程序设计不合理。

　　“土地收回”，既有作为土地违法案件给予行政处罚的收回，也有土地使用权期满的收回，还有作为其他事由收回。但对“收回”的程序规定的比较简单、粗糙，在具体制度设计上极不合理。“土地收回”作为极其严厉的行政处罚却无听证制度，这与“《行政处罚》规定在作出责令停产、停业、吊销许可证或者营业执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当举行听证”立法精神极不相适用。正因为程序性规范的缺失，导致执法主体在土地收回的做法十分混乱，行政行为存在很大的随意性和权力的滥用性，损害了相对人的合法权益的事件常有发生。

　　四、补偿标准不科学。

　　由于补偿没有一个统一的科学标准，实践中此类问题引发的诉讼比例比较高。如《土地管理法》第58条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门收回国有土地使用权（一）为公共利益需要使用土地的，（二）为实施城市规划进行旧城改造，需要调整使用土地的，（三）……（四）……（五）……依照前款第一项第二项规定收回国有土地使用权的，对土地使用人应当给与适当补偿”。那么除了以上（五）项情形的土地收回，能否补偿问题？存在较大分歧。还有，《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》都规定了土地使用权期满后，土地使用权及其地上附着物由国家无偿取得。这种“无偿取得”显然违背了《宪法》和《物权法》对私有财产的保护，明显不合理。

　　如何解决以上问题，笔者认为，首先，由于土地收回的法律性质不一，将执法主体统一化是不现实的，应针对不同性质的土地收回，分类统一相关的执法主体。其次，可以考虑设置裁量基准，裁量基准不仅具有程序法上的意义，对于行政执法和审判页具有可操作性。第三，可以设计土地收回的一般法律程序，如公告、决定、听证、调查、补偿、异议或诉讼等权利义务。第四，通过收取土地增值税，既可以免除个人的暴利存在，也可以进行财政转移，实现再分配。另外，在土地补偿时成分考虑司法政策的需要。

【作者简介】
作者单位系北京市泓天律师事务所。