2011年上海发生的“11·15”特大火灾事故犹在眼前，2012年8月24日哈尔滨又发生了阳明滩大桥坍塌事故，倒楼、塌桥、动车事故……其中折射出的工程质量问题值得深思。住建部2011年开展的全国建筑市场监督执法检查中，共抽查233项在建房屋建筑工程，在8621项检查内容中，符合率为81.12%，换言之，不符合率达到18.88%；其中存在严重违法违规问题25个，涉及招投标4个，建设单位5个，勘察设计单位4个，施工单位7个，监理单位5个。各方主体均存在不同程度的问题，建筑市场环境依然严峻。
2012年11月22日国务院法制办公布了《建筑市场管理条例(征求意见稿)》（下称“征求意见稿”），直指行业肢解发包、违法分包、拖欠工程款等乱象，希望各界在12月22日前提出立法意见。
此前，诸如上海市、青海省、贵州省、黑龙江省、吉林省等地区已经依据建筑法出台了自己的地方性法规。此次“征求意见稿”以行政法规的形式，从全国范围内对建筑市场进行深度规范，与此前同类法规相比，内容上更加详尽，涉及面更广。其对政府相关部门，建设、施工、监理、勘察、设计等单位的责、权、利作了框架性规范，并出台了处罚细则。
一、“征求意见稿”规范了行业乱象
（一）严惩政府相关部门领导干部违法插手工程建设行为
随着各类工程建设项目规模和范围日趋扩展，工程建设相关领域的市场竞争日益激烈。加之工程建设领域中的行政审批事项繁多、程序复杂，一个工程项目从立项到开工建设，需要经过发改委、建委、国土局、规划局等十几个部门的四十余项审批，覆盖招投标、征收搬迁、竣工结算、工程审计等各个环节。由此也带来了一系列违规腐败问题，有的甚至日渐升级演化为一种行业性“潜规则”。用一些业内人士的话说，“只要有公章的地方，就有存在灰色成本的可能”。
此次“征求意见稿”对政府违法干预工程建设的现象进行了严格立法规范。
其第五条规定，“县级以上人民政府有关部门对不符合条件的单位和人员核发资质、资格证书的，明示或者暗示建设单位将建设工程承包给其指定的单位或者个人的，明示或者暗示建设单位或者施工单位购买其指定的单位或者个人提供的建筑材料、建筑构配件和设备的，依法承担相应的法律责任。”
第十五条规定，“县级以上人民政府及其有关部门不得迫使建设单位压缩工期，因压缩工期影响建设工程质量安全的，依法承担相应的法律责任。”
第二十四条规定，“违反本条例规定，县级以上人民政府住房城乡建设主管部门和其他有关部门，对建设工程实施活动实行地区、部门限制或者非法干涉的，对不符合条件的申请准予行政许可的，或者有其他未依照本条例履行监督管理职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
（二）严格控制工期，禁止随意压缩
曾有媒体报道，在外企承包的某项工程中，中方施工人员加快了进度，提前完工，本想求得表彰奖励，却遭受了外企的处罚。外企的理由很简洁明了：工期规划是按照技术要求和施工能力经过精确计算才确定的，每一天的时间都有科学依据。现在提前完工不是当时规划设计有问题，就是施工中间不遵守合同要求。
事实证明，“欲速则不达”的道理并不仅仅停留在逻辑上。京沪高铁计划工期由６０个月调整为４１个月，随之而来的是开通半个月时间先后发生五起列车停运的故障，“甬温线”动车事故更是给所有人敲响警钟。按规定，城市砖混结构建筑的设计年限应不少于５０年，钢筋混凝土结构建筑的设计年限应不少于７０年，但现今我国房屋建筑的实际使用寿命一般为２５年至３０年，无序压缩工期、忽视施工细节被指为罪魁祸首。
建筑工程与国计民生息息相关，关系着不特定多数人的人身财产安全，更应慎之又慎，然而任意压缩工期的行为却屡禁不止，缺乏实质性问责机制。此次“征求意见稿”对此问题做出严格规范。
其第七条规定，施工许可证和开工报告应当包括建设、勘察、设计、施工、工程监理单位名称和建设工程名称、合同工期、合同价款等内容。且应当与依法订立的建设工程合同一致，并在施工现场向社会公众公示。
其十五条规定，“建设工程施工合同双方当事人，应当按照国家有关规定约定工期。建设单位不得任意压缩工期。确需压缩工期的，建设单位应当组织勘察设计、施工、工程监理单位和有关专家进行论证，并支付因缩短工期增加的相关费用。经论证，压缩工期可能影响建设工程质量安全的，不得压缩工期。”
其第三十条规定，“违反本条例规定，建设单位任意压缩工期的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。”
（三）严禁拖欠工程款和劳务费
建设领域拖欠工程款和农民工工资问题，事关人民群众的切身利益，更关乎行业健康发展与社会稳定。自1985年至2010年，建筑业总产值增长140多倍，建筑业增加值增长60多倍，但其产值利润率简直低得可怜：近几年平均利润近2%-3%。加之全球经济大环境和我国在房地产市场方面宏观调控的双重压力，本就较低的行业利润率在新形势下变得更加“钱”途渺茫。若没有工程款，工人工资保障又从何谈起，建筑企业又该何去何从？长此以往，对于行业发展和社会稳定、和谐发展都将产生巨大的负面影响。
此次“征求意见稿”对劳务费用结算、劳务用工信息共享制度等方面做出明确规定。
其第十八条规定，“施工单位应当依法与具有相应资质的劳务企业签订劳务合同，并按照合同约定与劳务企业核定劳务量，结算劳务费用。
施工单位或者劳务企业应当依法与所聘用劳务人员签订合同，并按月足额支付劳务费用或者劳务人员工资、缴纳社会保险费用。
国家建立健全建设工程劳务用工信息共享制度，鼓励施工单位、劳务企业对所聘用劳务人员的基本情况进行登记，建立健全劳务人员技能培训和从业经历档案。”
第三十一条规定，“违反本条例规定，施工单位未按照合同约定与劳务企业核定劳务量，结算劳务费用的，责令限期支付；逾期不支付的，处应付金额1倍以上2倍以下的罚款。
违反本条例规定，施工单位或者劳务企业未依照法律规定或者按照合同约定向劳务人员按月足额支付劳务费用或者劳务人员工资的，责令限期支付；逾期不支付的，处应付金额1倍以上2倍以下的罚款。”
二、执行是关键，“征求意见稿”仍待补充
建筑市场的很多问题都有普遍性，类似肢解发包的现象和问题早有禁令，却是屡禁不止；还有一些可能需要的是引导，而不是一罚了之，问题不一定在于制度的缺失，关键在于执行到位与否。
为了规范建筑市场，我国早就制定了《建筑法》和《招标投标法》及其实施条例等法律法规。例如《建筑法》规定：政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定发包单位将招标发包的建筑工程发包给指定的承包单位。又如，《招标投标法》规定：任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。
然而法规在前，建筑市场的“痼疾”却未曾真正解决。住建部部长姜伟新曾指出，整顿规范建筑市场仍然是一项长期而艰巨的任务。此次出台的“征求意见稿”制定了较为详细的规则，意在规范建筑市场中肢解发包、拖欠工程款、政府干涉建设工程等问题，然而仍有缺陷和遗憾。因其初衷是为规范建筑市场秩序，却并没有从源头上制定解决方案，杜绝上述问题的发生，对于监督及执行方面亦未有明确的规定。在此情况下，“征求意见稿”实施后能否发挥其应有效应成为了未知数。要根治建筑市场的乱象与问题，不能仅仅治标，“治本”才是关键。
建筑工程与公共安全息息相关，因此工程项目最重要的就是质量与安全保障。一项调查表明，绝大部分施工单位偷工减料的一个重要原因就是层层压价。
推行工程低价中标本意无可厚非，但由于实行过程中政策不配套、监管不到位，从而引发了互相压价竞争，使施工企业的利润空间压缩再压缩，其不但使施工企业陷入了恶性循环，还对工程质量和安全带来了隐患，更为成为拖欠工程款及工人工资的“正当”借口。典型的买方市场，导致建筑企业竞争异常激烈，发包单位利用自己的强势地位将压级压价作为降低成本的有效手段之一，承包单位为了自身的生存，便在价格上做出妥协，甚至有低于社会成本价的情况出现。
《招标投标法》虽规定低于成本价的，中标无效。但实践中，以具体投标企业的成本来认定，带有太大的主观性，导致很多低于成本的投标也中标了，为规避压价问题，可就“征求意见稿”第十三条关于工程造价控制条款予以完善，在第二款后增加一款，“对低于成本价的认定，不以投标企业的具体成本为参考，而以社会平均成本价为准。”
此外，对于拖欠款顽症，还可增设以下条款：（一）项目资金没有到位的，在立项审批时，不予立项。如果审批机关违反此条给予立项的，对负责人和相关责任人予以严厉的行政处分，如：降级、撤职等。（二）项目资金的使用，采用监管支付，严格专款专用。并且，为杜绝财政部门或银行等出具虚假的资金到位证明，应立法严格处罚。
无论是针对政府、国有，还是民营、合资，一律坚持此原则，这样才可能从源头上解决拖欠工程款问题，对工人工资做出保障。
造成安全质量隐患的除层层压价，还有一个重要的原因便是建设单位任意压缩工期。此次“《征求意见稿》”虽对任意压缩工期做出了严格规定，然而未明确合理工期。其第十五条规定“建设工程施工合同双方当事人，应当按照国家有关规定约定工期”。但纵览建筑行业立法，与工期相关的仅有《全国统一建筑安装工程工期定额》《全国市政工程施工工期定额管理规定》等规定。实践中压缩工期比比皆是，但原有规定无从救济，对工程安全危害甚大。
对此，建议“《征求意见稿》”在第十五条关于工期规定的条款中增加一款，“省级建设主管部门应制定合理工期范围，在评标时工期低于合理工期范围的，应定为废标；在合同里工期约定低于合理工期范围的，该约定无效。”
除却从源头上制定解决方案，监管也是规范建筑市场的有效手段之一。全国在建工程数量持续增长，在建筑市场繁荣的同时，也为建筑市场监管工作带来压力。如2010年在建工程数量为55万个，比“十一五”初期的28万个增长了96%，接近翻了一番。2011年，1000万套保障性住房在全国各地开工建设，28个城市的地铁也在集中建设，工期紧、任务重都给建筑市场监管工作提出了更高要求。同时，具有资质等级以上企业总数超过10万家，从业人员高达4300万人，注册执业人员超过100万人。面对如此庞大的各类企业和从业人员，要落实每个市场主体的法定责任，做到有法必依、违法必究，也给监管者带来了很大挑战。
美国采用“重奖重罚”机制，杜绝矿业安全问题，任何人发现安全隐患均可举报，对违规企业处以高额罚款，罚款额的一半奖励给举报者。对于建筑工程领域，亦可借鉴美国机制，倡导全民监督氛围，完善监督机制，一方面可缓解监管部门压力，另一方面可以进一步减少建筑行业渎职问题的出现，助力领域健康发展。
【作者简介】
欢迎大家交流研讨。
建筑房地产律师：www.law286.com
