2012年10月30日，备受瞩目的《缺陷汽车产品召回管理条例》（以下简称“《条例》”）经国务院通过并颁布，《条例》共29条，将于2013年1月1日施行。《条例》之前，国家质量监督检验检疫总局等四部委于2004年出台了《缺陷汽车产品召回管理规定》（以下简称“《规定》”）。但由于该规定立法层级较低，实施效果不太理想。为了强化对缺陷汽车产品召回管理，保障人体健康和人身财产安全，国务院在《缺陷汽车产品召回管理规定》的基础上，制定了立法层级更高的国务院条例。笔者认为，《条例》不仅提高了立法层级，更是整合、优化了缺陷汽车召回管理制度，尤其是大幅增大了对违法行为的处罚力度。这为我国完善汽车召回制度奠定了法律基础，对保护汽车消费者合法权益具有重要意义。
不论是车企还是车主，深入了解新的汽车召回制度，对合理规避法律风险，维护自身合法权益都很有必要。笔者拟就《条例》规定的汽车召回主要制度作简要解读。
一、明晰缺陷汽车产品的准确含义
《条例》与《规定》相比，在界定缺陷汽车产品方面有显著变化。
1、召回的汽车产品范围扩大到汽车、汽车挂车和轮胎。
《规定》虽界定了汽车产品含义，但没有明确汽车以外的挂车及汽车产品的轮胎是否属于召回的汽车产品范围内，在实践中容易出现歧义。对此，《条例》将召回的汽车产品范围扩大到汽车、汽车挂车及其轮胎。
依据《条例》第2条之规定，汽车产品是指在中华人民共和国境内生产、销售的汽车和汽车挂车。不仅如此，如果轮胎存在缺陷的，也应当在召回的范围内。《条例》第27条规定：“汽车产品出厂时未随车装备的轮胎存在缺陷的，由轮胎的生产者负责召回。具体办法由国务院产品质量监督部门参照本条例制定。”
2、科学界定汽车产品的“缺陷”认定标准。
依据《条例》第3条规定：“本条例所称缺陷，是指由于设计、制造、标识等原因而在某一批次、型号或者类别的汽车产品中普遍存在的不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的情形以及其他危及人身、财产安全的不合理的危险。”
较之《规定》对“缺陷”的认定标准，《条例》在三个方面有所突破。首先，《条例》将“标识”纳入缺陷范围内。汽车标识指汽车区别其他厂家的商标以及用以表明汽车的生产厂家、车型、发动机功率、载质量、发动机及整车的出厂编号等标识，是便于销售者、使用者、维修人员、交通管理部门识别车辆的“身份”。汽车产品标识如出现缺陷，可能会导致汽车产品在销售、使用、维修和交通管理方面存在重大隐患，从而危及人身财产安全。在国外汽车产品标识存在“缺陷”大多也纳入“缺陷”范围内。
其次，删除了《规定》第5条第2款对缺陷的“同一性”要求，减少了缺陷认定的条件限制。从技术角度来看，并非只有具备“同一性”的危险才构成缺陷，要求“同一性”实际上将很多可能危及人身财产的缺陷排除在召回范围外，并不合理。因此，《条例》删除了“同一性”的要求。
最后，明确了“缺陷”的两种具体形式，即不符合国家标准或行业标准以及其他可能危及人体健康和人身财产安全。整体来看，《条例》对“缺陷”的认定标准更符合国际通行标准，且认定标准具体、易于操作，更有利于相关主体认定汽车产品是否具有“缺陷”。
二、明确汽车召回的责任主体及内容
根据《条例》第3条第2款规定，召回是指汽车产品生产者对其已售出的汽车产品采取措施消除缺陷的活动。
1、实施召回的责任主体为汽车产品的生产者。
第一，汽车和汽车挂车的召回主体是汽车产品的生产者。依据前款规定，其召回的责任主体为汽车产品生产者。所谓生产者，是指在中国境内注册，生产汽车产品并以其名义颁发产品合格证的企业。另外，从中国境外进口汽车产品到中国境内销售的企业（即进口商）视为生产者。从该条规定来看，中国境外汽车生产商，如丰台、通用等，如其未在中国境内注册生产汽车产品，则其不属于《条例》规定的生产者，不负有召回义务。但同时，将这些境外汽车生产商生产的汽车产品进口到中国境内的企业应承担相应的生产者义务。如此规定是因为监管机构难以对境外企业进行执法处罚，而进口商与境外生产商存在相应的合同关系或其他关联，可以通过对进口商进行规制同样达到对境外车企汽车产品召回进行监管的目的。
第二，轮胎的召回责任主体是轮胎生产者。依据《条例》第27条规定：“汽车产品出厂时未随车装备的轮胎存在缺陷的，由轮胎的生产者负责召回。”
第三，销售、租赁、维修汽车产品的经营者负有协助召回义务。销售、租赁、维修汽车产品的经营者不是生产者，依法不承担召回义务，但如其获知汽车产品存在缺陷的，应协助生产者实施召回。
第四，车主亦负有配合召回义务。根据《条例》第18条第3款规定：“车主应当配合生产者实施召回。”
2、召回的内容。
对于缺陷汽车产品，《条例》仅规定生产者要采取措施消除缺陷，但对于可以采取哪些措施并没有明确规定。实践中，生产者可以采取修正或者补充标识、修理、更换、退货等措施。至于应采取具体何种措施，由生产者以预防和消除缺陷为标准，根据实际情况选择使用上述措施中的一种或多种。如生产者选择的措施并不能有效预防和消除缺陷的，应认定其未依法实施召回，应承担相应的法律责任。
三、细化汽车召回相关主体的信息保存、备案、报告等义务
质检总局等监管部门能够强化对汽车产品召回的监管，其前提条件是及时获取缺陷汽车产品的相关信息。因此，《条例》特别规定了生产者、经营者的报告和备案义务，赋予所有人举报的权利，同时建立相关行政机关信息共享机制。
1、生产者的信息记录、备案和报告义务。
生产者的上述义务主要有三个方面：
首先，生产者的信息采集和记录义务。生产者应当建立并保存有关汽车产品和汽车产品出自销售的车主信息记录，保存期不得少于10年。
其次，生产者的备案义务。其备案义务有两个：一是日常备案义务。依据《条例》第10条规定，生产者应当向质量监督部门备案以下五类信息：（1）生产者的基本信息；（2）汽车产品技术参数和汽车产品初次销售的车主信息；（3）涉及人身健康和人身、财产安全的汽车产品修理、更换、退货信息；（4）同一类型汽车产品在中国境外开展召回的信息；（5）质监部门要求备案的其他信息。二是实施召回时的备案义务。依据《条例》第16条规定，生产者实施召回，应当自召回计划制定之日起10个工作日内提交质量监督部门备案。修改已备案的召回计划应当重新备案。
最后，生产者的报告义务。生产者的报告义务主要有两个：一是生产者获知产品可能存在缺陷，应当立即组织调查分析，并如实向国务院产品质量监督部门报告调查分析结果。二是在实施召回过程中及结束后应分别向质量监督部门提交实施召回的阶段性报告和总结报告。
2、经营者的信息记录和报告义务。
《条例》所称经营者是指从事销售、租赁、维修汽车产品的经营者。依据《条例》规定，经营者负有两个方面的义务：
第一，经营者应当按照国务院产品质量监督部门的规定建立并保存汽车产品相关信息记录，保存期不得少于5年。
第二，经营者如果获知汽车产品可能存在缺陷的，应当及时向生产者和质量监督部门报告相关信息。
3、其他信息获取渠道。
为了便于监管机构获取相关汽车产品缺陷信息，《条例》除了规定生产者和经营者的信息记录和报告义务外，还要求相关政府部门建立信息共享机制，并赋予任何人投诉的权利。《条例》第6条规定，“任何单位和个人有权向产品质量监督部门投诉汽车产品可能存在的缺陷，国务院产品质量监督部门应当以便于公众知晓的方式向社会公布受理投诉的电话、电子邮箱和通信地址。
“国务院产品质量监督部门应当建立缺陷汽车产品召回信息管理系统，收集汇总、分析处理有关缺陷汽车产品信息。
“产品质量监督部门、汽车产品主管部门、商务主管部门、海关、公安机关交通管理部门、交通运输主管部门、工商行政管理部门等有关部门应当建立汽车产品的生产、销售、进口、登记检验、维修、消费者投诉、召回等信息的共享机制。”
四、完善缺陷汽车产品召回程序
缺陷汽车产品召回程序，可以区分为两类：一是生产者主动召回；二是质量监督部门经调查要求生产者召回。两种召回程序存在一定差异。
1、生产者主动召回。
根据《条例》规定，生产者主动召回的程序为：
首先，调查分析。生产者在获知汽车产品可能存在缺陷的，应当立即组织调查分析，就汽车产品是否存在缺陷得出结论。
其次，制定召回计划并备案。生产者确认汽车产品存在缺陷，应立即停止、销售、进口存在缺陷的汽车，及时制定召回计划，并提交质量监督部门备案。生产者修改已经备案的召回计划的，应重新备案。
最后，实施召回。生产者实施召回，应当以便于公众知晓的方式告知车主汽车产品存在的缺陷，避免发生损害的紧急处理方法以及其他召回信息，必要时应当告知车主停止使用。在召回过程中，生产者应当及时采取修正或者补充标识、修理、更换、退货等措施，消除已经售出的汽车产品存在的缺陷，相关必要费用由生产者承担。
2、质量监督部门指令召回的程序
国务院质量监督部门获知汽车产品可能存在缺陷，应立即通知生产者开展调查分析。在生产者拒不进行调查分析或质量监督部门认为汽车产品可能存在会造成严重后果的缺陷时，质量监督部门应当直接进行缺陷调查。生产者应当配合缺陷调查并提供调查需要的有关资料。经调查质量监督部门认为汽车产品存在缺陷的，有权通知生产者实施召回。
如生产者认为其汽车产品不存在缺陷的，可以自接到通知之日起15个工作日内向质量监督部门提出异议和相关证明材料。国务院产品质量监督部门应当组织与生产者无利害关系的专家对证明材料进行论证，必要时对汽车产品进行技术检测或者鉴定。经国务院产品质量监督部门依照本条第二款规定组织论证、技术检测、鉴定确认汽车产品存在缺陷的，国务院产品质量监督部门应当责令生产者实施召回；生产者应当立即停止生产、销售、进口缺陷汽车产品，并实施召回。
生产者实施召回时，应当及时制定汽车产品召回计划，向质量监督部门备案并实施召回。该程序与生产者主动召回相同，不再赘述。
五、加大处罚力度
根据新闻报道，近年来国际汽车生产商如丰田等，在对汽车产品实施全球召回时，经常将中国“遗忘”。而根据统计，截至2012年10月，近三年我国自主品牌汽车的召回仅有六例。出现这种不正常现象，与我国对相关责任主体的处罚力度不够存在密切联系。根据《规定》相关规定，对于拒不召回的汽车生产者，质量监督部门最高只能处以3万元的罚款。在动辄花费数千万美元用以召回和被处罚3万元之间，即便是国外知名车企，也倾向于不召回。这正是国际汽车生产商在全球召回时独缺中国的重要原因之一。
为改变这种不合理现象，促使车企积极召回缺陷汽车产品，《条例》不仅扩大了处罚的情形，更大幅加大了处罚力度。依据《条例》第22条规定，生产者未按照规定保存有关汽车产品、车主的信息记录，或者未按照规定备案有关信息、召回计划，或者未按照规定提交有关召回报告的，最高可处以20万元罚款。依据《条例》第23条规定，生产者、经营者不配合产品质量监督部门缺陷调查，或者未按照已备案的召回计划实施召回，或者未将召回计划通报销售者的，可以处50万元以上100万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，由许可机关吊销有关许可。依据《条例》第24条之规定，生产者存在未停止生产、销售或者进口缺陷汽车产品，或者隐瞒缺陷情况，或者）经责令召回拒不召回情形的，可以处缺陷汽车产品货值金额1%以上10%以下的罚款，还可以处以没收违法所得和吊销营业执照等处罚措施。换言之，如果车企拒不召回缺陷汽车产品，或者存在其他严重违法行为，其将可能面临数千万元甚至数亿元的罚款，这种处罚力度在相当程度上可以促使车企积极履行召回义务。
综上，《条例》规定了更为合理完善的缺陷汽车召回制度，加大了处罚力度，更有利于维护汽车消费者的合法权益。但好的制度还必须要严格执行才能发挥应有的作用。笔者期待相关监管部门严格履行相关监管职责，加大执法力度，将《条例》落到实处。
（作者：操乐龙，北京策略律师事务所）
