作者：周伟林，河南文丰律师事务所
2015年11月2日，中国政府网公布中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》。《实施方案》分总体要求、关键领域和重大举措、加强组织领导等4部分。
目标任务是：到2020年，农村各类所有制经济尤其是农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护制度更加完善，新型农业经营体系、农业支持保护体系、农业社会化服务体系、农业科技创新体系、适合农业农村特点的农村金融体系更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，农村社会治理体系和农村基层组织制度更加完善，农民民主权利得到更好保障，农业农村法律法规进一步完善并加强，农村基层法治水平进一步提高，农业现代化水平和农民生活水平进一步提升，农村经济社会发展更具活力。
关键领域和重大举措是：深化农村集体产权制度改革；加快构建新型农业经营体系；健全农业支持保护制度；健全城乡发展一体化体制机制；加强和创新农村社会治理。
一、文件出台的必要性及其确定的基本原则
2015年经济发展已经从高速增长渐渐趋缓，实体经济也出现了诸多问题，该文件就指出我国经济发展进入了新常态，作为农业大国，农业现代化持续推进也是经济发展的重要方面。经济的发展带动了社会的变革，农村改革涉及的利益关系复杂化，目标也要多元化，影响的因素多样化，在此背景下，确认农村改革系统性思维，做好整体谋划和顶层设计就是非常必要的。
文件第一部分确认了完成目标任务的基本原则：坚持农村多种所有制经济共同发展，文件提出了多种经济形态有：农村集体经济、农户家庭经济、农民合作经济、各种私人和股份制经济、供销合作社经济以及国有农场林场等国有经济，在经济类型中，已经包括了集体经济、家庭经济、合作经济、私营经济、国有经济，类型丰富财产权益的保护也是内容丰富；坚持和完善农村基本经营制度，土地承包关系保持稳定并长久不变，在发展中实行“三权分置”，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权；坚持社会主义市场经济改革方向，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进农业尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来；坚持保障农民权益，这个是农村改革的出发点和落脚点，努力做到切实保障农民合法经济利益，尊重农民民主权利；坚持统筹兼顾；坚持循序渐进、试点先行，这个是为了变革所确定的原则，可以创新试点，突破法律法规的报批后在获得授权前提下可以推行试点，这个是借鉴商事制度改革的经验和总结历史经验的基础上得出的；坚持党对“三农”工作的领导。
二、关键领域和重大举措的分析
该文件是政策性文件，是针对现阶段农村问题提出的方案性文件，本文拟就该文件的主要部分“关键领域和重大举措”进行法律分析，对于主要内容以图示方式表示，对于关键点进行阐述分析。
产权制度改革是经济改革的重要方面，社会主义公有制的农村土地集体所有制是所有产权制度改革的基础，也是深化改革的底线。改革的基本方向明确为：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。实践证明，农业实现适度规模经营，能更好地提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，产生更多的规模效益。这些年，我国各地都在抓紧探索实现农业规模经营的形式。各地还在不断探索更多实现农业适度规模经营的方式。有的地方，农民愿意采取土地经营权入股的方式，成立土地股份合作制的农业合作社，不流转土地经营权，同样实现了规模化发展；还有的地方，流行土地托管，农民照样进城打工，土地交给农业社会化服务组织代管，这种形式也降低了农业生产的成本，提高了效益。
集体资产确权及经营管理也需要相关的法律法规支持，配合已经推进的商事制度改革以及政府职能的转变，加大政府对农村非经营性资产的投入，改善农村的基础设施建设。推进集体经营性建设用地在符合规划等条件下同国有建设用地享有同等权利。
该方案也在着力探索宅基地及承包经营权的自愿有偿退出机制，这个是建立在集约经济发展的基础上确定的，只有盘活存量的资产，规模化经营，品牌化发展才是农业发展的现代化之路。
12月8日，农业部办公厅发布《进一步做好休闲农业与乡村旅游宣传推介工作的通知》，旨在进一步做好休闲农业与乡村旅游宣传推介工作，推动实施休闲农业提升工程。
发展多种形式的农业适度规模经营，不仅要实现土地的适度规模，还要培育与之相适应的经营主体。目前，这些新型农业经营主体已逐步成为现代农业建设的生力军。为适应未来的发展形势，这支队伍的规模还需继续扩大，要吸引更多年轻力量和农业能人返乡务农。2015年大家提出了互联网＋农业的发展方向，但是怎样构建新型农业经营体系才是农业互联网化的重要部分。拿成功的“褚橙”来作例子，其首先在土地经营权流转的基础上，注重商品品质，做到规模化、标准化、品牌化，不仅仅提供了高品质的商品，也带动了产地的农民收入，而且依托互联网成为了明星产品。“褚橙”背后的现代公司治理，规范化的农民产业工人，营销团队建设都是值得农村改革值得借鉴的经营范本。
2015年出现的卖粮难现场也证明了农村改革的必要性，农民种植的玉米丰收了，由于没有保护价收储，在市场环境下，价格出现了大幅下跌，农业又陷入了“多收了三五斗”的困局。 只有构建了新型的农业经营体系，才能规模化种植，科学化种植，真正能够让市场配置资源，推动经济的发展。
方案释放的一个强烈信号就是，今后对“三农”的支持力度不会减弱，对“三农”的投入只增不减。建立农业农村投入稳定增长机制被提上重要位置，农业农村成为财政支出的优先保障领域，中央预算内投资继续向农业农村倾斜。
在新情况下，如何更好地发挥财政的杠杆作用，撬动更多的金融资本、社会资金投向“三农”领域，也是深化改革的要点之一。方案提出进一步优化财政支农支出结构，转换财政资金投入方式，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，带动金融和社会资本投向农业农村，发挥财政资金的引导和杠杆作用。
此外，涉农转移支付资金将被大力清理、整合、规范，“小、散、乱”及效果不明显的涉农专项资金要坚决整治；对目标接近、投入方向类同的涉农专项资金予以整合；对地方具有管理信息优势的涉农支出，划入一般性转移支付切块下达，由地方统筹支配，落实监管责任。建立规范透明的管理制度，杜绝任何形式的挤占挪用、层层截留、虚报冒领，切实提高涉农资金投入绩效。
入秋以来，全国粮食主产区的玉米、小麦、水稻价格均出现不同程度下跌。如何完善农产品价格形成机制和农产品市场调控制度，同时兼顾农民的合法收益？方案要求根据各类主要农产品在国计民生中的重要程度，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品价格形成机制和农产品收储政策，坚持按贴近市场和保障农民合理收益的原则确定收储价格，降低储备成本，提高储备效率。
如果市价过低怎么办？政府要探索采取适当的政策，按照“价补分离”的思路补贴农民。为此，方案提出了完善农业补贴制度。保持农业补贴政策连续性和稳定性，调整改进“黄箱”支持政策，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，提高农业补贴政策效能。开展农业补贴改革试点，将现行的“三项补贴”（农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴）合并为“农业支持保护补贴”，优化补贴支持方向，突出耕地保护和粮食安全。保持与现有政策的衔接，调整部分存量资金和新增补贴资金向各类适度规模经营的新型农业经营主体倾斜，合理确定支持力度，不人为“垒大户”。12月9日，农业部农机化管理司司长李伟国在2015年全国农机工业工作会议上做主题发言时透露，2016年农机购置补贴将继续创新，在补贴方向上实施九字方针：缩范围、降定额、促敞开。
对于城乡土地增减挂钩有学者提出，由城市政府向进城农民无偿提供住房鼓励其在农村的宅基地退宅还耕，复耕后的耕地承包权归原农户，由此获得的建设用地指标则给接纳进城农民的城市使用。可以解决现在城市存量商品房，城市建设用地指标不足，农村闲置宅基地的复耕，农民工的就业等问题，而上述提到的所有问题都是建立在农村集体产权制度改革的基础上。
12月10日，国务院第三次全国农业普查领导小组召开全体会议。第三次全国农业普查的标准时点为2016年12月31日。人为的城乡二元化是阻碍我们市场经济发展的一个方面，健全城乡发展一体化体制，也是维护公民法律面前平等的宪法权利的重要方面。农民工进城解决了劳动力的问题，但是农民工的养老及公共服务均等却没有体系化的推进。城乡二元结构的养老体系也应该随着一体化体制的发展逐渐统一。
12月8日，农业部部长韩长赋主持召开部常务会，传达学习中央扶贫开发工作会议精神，研究农业部贯彻落实意见，原则通过《农业部关于推进农业农村大数据发展的实施意见》。
把全球农业数据调查分析系统建设摆在优先位置，以此为抓手，着力推动农业农村大数据的发展和应用。
乡村治理在整个国家治理体系中起着至关重要的基础作用，是深化农村改革的重头戏，是补齐全面建成小康社会“短板”绕不开的重大课题。当前农村发展机遇与挑战并存，乡村经济社会面临着更加复杂和艰巨的治理任务。改革开放30多年来，工业化和城镇化快速推进，广大农村在空间、人口、社会及利益结构等方面都发生了深刻变化。一方面，乡村形态逐渐从封闭静止走向开放流动，农民不再被束缚在土地上，农民的生产生活有了天翻地覆的变化；另一方面，原先联系紧密的村庄共同体开始瓦解，传统价值观念、精神归属被打破，基层组织涣散，乡村空心化、集体经济空壳化，乡村治理陷入困境，而发达地区农村人口净流入，社会、资源和环境承载压力加大。乡村治理面临着新形势、新问题和新挑战，改革创新、探索完善乡村治理机制成为当务之急。
农业部印发《农业部关于贯彻党的十八届四中全会精神深入推进农业法治建设的意见》。围绕农业法治建设的主要领域和关键环节，从积极推进农业立法、着力强化农业执法、深入开展农业法治宣传教育、依法化解农业领域矛盾纠纷、切实提高农业部门依法行政能力五个方面，对今后一个时期农业法治建设作出全面部署。
搞好乡村治理，关键要发挥基层党组织的领导核心作用。我国农村特有的村两委是农村社会治理的重要主体，基层党委和村民委员会共同努力搞好乡村治理。基础是理顺基层不同组织的关系，厘清各自职能。乡村治理既包括村庄内部的封闭式治理，又包括乡村社会与基层党委政府和国家宏观政治间的互动，主体是由乡镇党委政府、村党支部、村委会、经济合作组织及各种社会组织构成，只有理顺关系、厘清职能，才能共同把公共事务管理好。要探索村民自治的有效实现形式，开展以村民小组、自然村或农村社区为基本单元的村民自治试点；创新村民议事形式，探索村民议事会、村民理事会等协商形式；要完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制，最终建立起“以基层党组织为核心，以村委会、公共服务联合组织、经济合作组织为支撑，以各类专业民间组织为延伸”的乡村治理构架。
搞好乡村治理，依托是鼓励基层探索创新各具特色的治理模式。当前基层治理经历了一系列结构性调整后，面临着更加复杂多样的身份、地位、利益、亲属关系，要发挥好基层和群众首创精神，在把握方向、坚守底线前提下，鼓励积极探索、大胆创新。广东清远农村综合改革采取党组织建设、村民自治、农村公共服务“三个重心下移”，以及土地资源、涉农资金、涉农服务平台“三个整合”，有效激发了农民积极性；江苏太仓探索“政社互动”、浙江绍兴上虞区弘扬乡贤文化，有力推动了乡村社会的治理；还有的地方借鉴城市行政服务大厅模式，根据农民实际要求和地方实际统筹设立办事窗口，提升政府为农服务的能力和水平。这些做法都为构建现代乡村治理机制提供了有益探索和宝贵经验。
三、农村改革的法律服务支持
2015年中央一号文件明确提出，积极推动农村金融立法。制定农村金融法已经列入《党的十八届四中全会重要举措实施规划（2015-2020年）》。农村土地承包法修改已列入十二届全国人大常委会立法规划和2015年立法工作计划。制定粮食法已列入十二届全国人大常委会立法规划、2015年立法工作计划和国务院2015年立法工作计划。农作物病虫害防治条例已列入国务院2015年立法工作计划。以上人大常委会立法规划有力配合农村改革综合性实施方案的推进。
随着社会发展，农村常住人口空心化、拆迁安置矛盾多样化、集体经济发展滞后化都是现阶段农村改革需要解决的问题。《实施方案》提供了一个发展的方向，但是农村的改革过程中法律服务应当贯穿始终。政府不仅仅在农业补贴上有专项资金，针对农村问题建议以政府采购的形式集中购买法律服务服务“三农”，中国是农业大国，“三农”问题是特色社会主义现代化的重要部分，农村改革的推进，法律法规的完善是一方面，法律实施过程中法律服务的提供才是各项产权制度及社会保障制度落实的关键。法律服务行业也应该把握政策的敏感性，针对农村改革深入研究，提供出专项法律服务方案，积极主动服务“三农”，农村法律服务市场是未来经济社会法律服务的蓝海。
