作者：李冰，河南文丰律师事务所
2015年11月4日，国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发[2015]第63号，以下简称63号文），该文件的发布意味着我国将启动新一轮的国有资产管理体制改革。作为中央深化国企改革“1+N”意见架构的重要组成部分，此次发布的63号文与稍早前发布的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发[2015]54号，以下简称54号文）、国务院办公厅《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发[2015]79号，以下简称79号文）等均属于《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（简称国企深改意见）的配套文件。本文拟以63号文为视点，结合国企深改意见及其他相关文件对国有资产管理体制顶层设计进行梳理。
一、63号文概述
63号文除开头总述以外，分为五个部分：第一部分提纲挈领，明确了改革和完善国有资产管理体制的指导思想和基本原则；第二部分指出国有资产监管机构（以下简称监管机构）应该“管什么、怎么管”；第三部分指出改革国有资本授权经营体制的关键在于改组组建国有投资、运营公司；第四部分详述了提高国有资本配置和运营效率的路径；第五部分指出应协同推进相关配套改革。该文件为改革和完善国有资产管理体制提供了总的方向和具体的路径。
从63号文可以看出，本轮国有资产管理体制改革具有以下鲜明特色：1、监督管理机构职能发生重大转变；2、国有资本投资、运营公司将成为国有资本市场化运作的专业平台，并承担连接监督管理机构与下级投资企业之间的桥梁作用；3、国有资本将按照宏观政策、管理要求、投资领域等完善进退机制：“进”是指在关系国家安全、国民经济和国计民生的重要行业和关键领域，国有资本应发挥更大作用，向重要行业、关键领域、基础设施及前瞻性战略性产业集中；“退”是指按照优势劣汰的市场化机制将落后产能、低效资产等进行清退、重组整合；4、本次改革是从配套制度建设到政府职能转变等方面的全方位改革。
二、国资管理体制的改革和完善
（一）现行国有资产管理体制存在的问题
改革开放以来，国有资产管理体制改革取得了显著成绩，但也存在诸多问题，其中最主要的问题有以下四个方面：1、依然存在政企不分、政资不分问题；2、定位不准，存在越位、缺位、错位现象；3、机制不健全，一些领域和企业中国有资产流失、违法违纪问题较为突出；4、国有经济布局结构有待优化，国有资本配置效率问题亟待解决。
（二）国有资产管理体制改革的重点
国企深改意见明确了完善国有资产管理体制的重点在于以管资本为主加强国有资产监管；63号文也明确指出，应正确处理好政府与市场的关系，改善国有资本授权经营体制。由此可见，理顺政府与国有企业的关系问题，关乎能否真正确立国有企业的市场主体地位，是国有资产管理体制改革的重中之重。
（三）怎样推进国有资产管理体制改革
按照国企深改意见，推进国有资产管理体制改革具体应包括四个方面：
1、推进国有资产监管机构职能转变
监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。具体而言，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。
同时根据79号文的要求，国有资产监管机构要坚持出资人管理和监督的有机统一，进一步加强出资人监督。健全国有企业规划投资、改制重组、产权管理、财务评价、业绩考核、选人用人、薪酬分配等规范国有资本运作、防止流失的制度。加大对国有资产监管制度执行情况的监督力度，定期开展对各业务领域制度执行情况的检查，针对不同时期的重点任务和突出问题不定期开展专项抽查。
2、改革国有资本授权经营体制
授权经营体制应建立在所有权与经营权分离的基础上，并分层递进，具体而言：1、监管机构对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作；2、国有资本投资、运营公司在监管机构的授权范围内的国有资本履行出资人职责，并对所出资企业行使股东职责，承担国有资产保值增值责任。
另外，63号文明确今后将在两个方面开展试点工作：1、在中央层面由国务院直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责；2、在地方政府层面，开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责。试点将更加淡化监管机构的出资人职能，与现行机制形成鲜明对比。
3、推动国有资本合理流动优化配置
国有资本的流动应服务于国家战略及产业政策和重点产业布局调整总体要求，向重点投资方向和领域集中。同时，应充分发挥国有资本投资、运营公司在市场调节中的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。
4、推进经营性国有资产集中统一监管
按照63号文，经营性国有资产既包括国有企业经营性资产，也包括党政机关、事业单位所属企业中的国有资本。上述经营性资产应一并纳入经营性国有资产集中统一监管体系，但金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行。
三、国有资产管理体制的法律架构
（一）对国有资产进行准确界定
对国有资产的内涵和外延，理论界与实务界曾有争论。从广义而言，国有资产应包括经营性国有资产、国有金融资产、行政事业性国有资产等。从狭义而言，仅指经营性国有资产。
现行《企业国有资产法》第二条规定，本法所称企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。由此可见，企业国有资产法仅规范狭义范围内的国有资产。从63号文可以看出，国有资产管理是对经营性国有资产的统一管理，同样也是指狭义范围的国有资产，但相较于《企业国有资产法》，63号文将党政机关、事业单位所属企业的国有资本也纳入经营性国有资产管理，因此扩大了经营性国有资产的外延。
（二）国有资产管理的层级架构
作为国有资本市场化运作的专业平台，国有资本投资、运营公司在授权范围内履行国有资本出资人职责。根据深改意见，结合63号文和54号文，改组组建国有资本投资运营公司主要通过三种方式，一是划拨现有商业类国有企业的国有股权，二是以国有资本经营预算注资组建，三是选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立。改组后，国有投资运营公司以政府机构作为出资人，属于一级公司范畴。除国有资本投资运营公司外，54号文明确指出，在子公司、集团公司层面推动混合所有制改革，因此国有资本投资运营公司可以充分利用市场规律，以投资为导向落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，从而清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。
综上，国有资产监管机构、国有资本投资运营公司、国有企业之间的关系如下图所示：
（三）法律法规及制度框架
1、完善国有资产基础管理方面的法律法规
国有资产基础管理主要包括国有资产管理制度的制定执行、国有产权的界定、清产核资、产权登记、产权纠纷处理、产权转让监督、资产统计评估等基础性工作。现行的《企业国有资产法》在国有资产的产权界定、产权登记、产权纠纷调处等方面都缺少具备可执行性的操作条款，政府各职能部门之间的规定又往往存在矛盾，因此，制定统一的国有资产基础管理规定是保证国有资产管理有效进行的基础环节。
2、完善国有资产监督方面的法律法规
根据79号文，国有资产监督应以国有资产保值增值、防止流失为目标，加强和改进党对国有企业的领导，切实强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督，严格责任追究，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，相关法律法规及制度规章等有待完善。
3、完善国有资产经营考核相关的法规规章
根据国企深改意见，国有企业分为商业和公益两类。结合国务院54号文，则在国有资产经营的监督考核标准制定上，也应按照商业类和公益类分类进行：商业类国企应按照市场化、国际化要求，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，以提高经济效益和创新商业模式为导向进行考核；公益类国企应从价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的加强监管，并根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。
4、完善章程设置及公司内部治理相关制度
在国有资产监管中，应充分重视章程在公司中的“宪法”地位，将国有出资人意志通过公司章程进行体现。
除此之外，应完善董事会职能，建立“股东（出资人）——董事会——经理层”的现代化公司管理模式，完善监事会权限和外派监事会制度，完善高管选任的制度等。
5、完善国有企业领导人管理体系
国有资产管理中应按照国企的种类和层级，对国有企业领导人制定相应的管理制度。在分类方面，按照国有企业的功能界定和类别实行分类，改进领导人考核体系和办法，综合考核资本运营质量、效率和收益，以经济增加值为主，并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系；在分级方面，一级企业范围内，将国有企业领导人员考核结果与职务任免、薪酬待遇有机结合，建立完善的激励机制；在下级企业层面，实行职业经理人的市场化考核。
与此同时，应建立健全国有企业违法违规经营责任追究机制、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制，建立健全一系列法律制度，按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路进行依法监督。
6、完善转变政府职能相关配套规范
监管机构将原先由监督机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利授权给国有资本投资运营公司和其他直接监管的企业行使，进一步减少行政审批事项，大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项。推进自然垄断行业改革，实行网运分开、特许经营。加快推进价格机制改革，严格规范政府定价行为，完善市场发现、形成价格的机制。推进行政性垄断行业成本公开、经营透明，
7、完善其他配套制度
完善国有资产管理体制还需落实和完善国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策，切实明确国有企业改制重组过程中涉及的债权债务承接主体和责任，完善国有企业退出的相关政策，依法妥善处理劳动关系调整和社会保险关系接续等相关问题。
