江苏昊震翰律师事务所 卞恒亮
[摘要]：党的十八届三中全会以来，随着普遍建立法律顾问制度的落实，全面推进依法治国的具体要求和实践，越来越多的优秀律师被选聘担任政府法律顾问。随着《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》实施，各级政府将充分发挥律师在涉法涉诉信访工作中的参谋、宣传、服务、疏导作用，维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一，为律师实现自身职业的社会价值指明了正确方向和具体路径。
[关键词]：浅谈 政府法律顾问 参与 涉法涉诉信访案件处置 工作思路
十八届三中全会提出了“全面推进依法治国、建设法治政府”和“普遍建立法律顾问制度，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。”党的十八届四中全会决定明确提出，“积极推行政府法律顾问制度”、“保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。 中共十八大提出到２０２０年基本建成法治政府。随着国家法治政府建设进程的加快，各级政府及其工作部门高度重视法律顾问制度建设，越来越多的优秀律师被选聘担任政府法律顾问。根据《中国律师行业社会责任报告（2013年）》统计，有23500余名律师担任政府部门的法律顾问，其中1300余名律师担任省部级政府部门的法律顾问，8100余名律师担任地市级政府相关部门法律顾问，14000多名律师担任县级政府相关部门法律顾问。据不完全统计，过去2010-2013年中，全国律师为各级政府相关部门提供咨询51万余次，出具法律意见书8.7万多份，参与重大项目研究1.6万次，参与重点事件研究1.7万次，参与涉法涉诉信访处置9.5万次。①但随着各项改革深化，各种社会矛盾更加突出，大量的矛盾纠纷进入诉讼程序，涉法涉诉信访案件数量随之增多，呈现出多发、重复访高发、久访不息的特点②，影响正常的信访秩序和社会的发展稳定。中央政法委于2015年11月9日发布的《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》③，明确了律师参与处理和代理涉法涉诉信访案件的目标、任务、原则和要求，既是落实全面推进依法治国的具体要求和实践，从顶层设计律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度，又是推进涉法涉诉信访案件处置观念转变，为律师担任政府法律顾问，充分发挥其在涉法涉诉信访工作中的参谋、宣传、服务、疏导作用，依法维护公正结论、纠正错误判决，维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一，实现律师职业的社会价值指明了正确方向和工作思路。
一、当前涉法涉诉信访案件增多的主要原因及其特点
（一）涉法涉诉信访案件增多的主要原因
1．司法适用不公。个别执法办案人员政治思想素质不高，违背职业道德和相关纪律制度，办“关系案”、“人情案”和“金钱案”，裁决结果显失公正公平。基于法院内部体制，二审原则上维持一审判决裁定的“权威”，“可改可不改、可发可不发的案件，不再改判或发回重审”，错案或瑕疵案件无法在二审程序中得到相应的纠正。执行程序弹性太大，执行员不作为的现象十分严重，大量执行案件错失有利时机，成“一纸空文”。
2.申诉渠道不畅。民商事案件再审程序运转不畅。除极少数案件裁判确有错误，通过再审进行纠正外，基本上都是驳回申诉，而从受理、裁定再审和裁判结果作出要经过一年左右期间，很多案件纠正后已无法执行或无财产可执行。而刑事诉讼申请再审，除纠正罪与非罪外，涉及刑事司法政策的宽严，量刑一般不予纠正。
3.上访低廉快捷。部分当事人错误认为上访成本低廉，对诉讼结果可能对其不利，且诉讼程序慢长，倒不如通过上访，经过领导批办，“特事特办”，解决问题快捷，使得部分当事人选择上访，频频上访。
4.理解认识错误。 一部分上访人误认为政府怕老百姓上访，很多事情不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决，上访层次越高、解决问题的希望越大④；政府为维持和谐稳定，可以迁就上访人的无理要求，以使自己及其亲属得到经济补偿问题或安排工作等等；往往以对行政机关、司法机关处理不服为由，不断缠诉缠访。
5．接待处置不力。处理涉法涉诉信访案件没有建立系统、规范的工作机制和工作程序；接待人员缺乏专业法律知识和司法实践经验，缺乏现场答疑解惑析法的能力，缺乏分析判断申诉意见的综合技能，信访问题没有作出针对性措施，久拖不决，促使超级上访。
（二）涉法涉诉信访案件增多的特点
1.总体数量逐年增多。诉讼一方对裁判结果不满意，或者因判决裁定存在错误，引发冤假错案，或者因判决裁定存在瑕疵，引发对判决裁定不公正的质疑，或者因行政行为侵害其自身合法利益，迟迟得不政府部门的重视或赔偿，就会选择信访。随着民商事案件从立案审查制转变为立案登记制，涉法涉诉信访案件数量将进一步增多。
2.群访案件数量增多。由于因国企改制、房产拆迁、劳动和社会保障、集体土地征收征用等历史遗留问题，绝大部分问题已难以在现有法律政策框架内解决。仅仅依靠司法程序，已不能从根本上解决的问题。上访从一般性涉法涉诉案件转变为群体性的涉法涉诉案件。
3.涉诉案件数量增多。法院在审理民事、刑事、行政案件的过程中,必须作出居中裁判,必然会触及当事一方的利益，败诉一方如果不选择正常的法律程序申诉而是选择信访渠道,大大增加涉诉信访案件的数量。
二、律师参与涉法涉诉信访案件处置存在的主要问题
1、选任机制没有建立。政府部门没有建立公正、公开、公平的政府法律顾问选任工作机制，不利于选用具有专业特长、综合素质高、协调能力好、工作热情高的律师担任政府法律顾问，协助处理疑难复杂的涉法涉诉信访案件。目前政府法律顾问主要是由各级司法行政部门推荐的执业律师担任，最后由政府法制部门决定产生。
2、保障机制没有建立。除部分律师与政府部门建立法律顾问合同关系外，绝大多数律师为政府服务是无偿的，绝大多数政府及其部门没有建立社会律师为政府提供法律服务的长效机制，没有纳入政府财政预算，导致律师参与政府处理涉法涉诉信访案件缺乏工作热情和工作积极性。
3、缺乏法规政策依托。律师参与涉法涉诉信访案件缺少专门的法规规章或政策支持，工作缺乏指导思想、原则和具体要求，律师担心执业的权利保障问题，作出的相关处理意见没有独立性，难以得到上访人的信任，影响了化解矛盾的作用和实际处置的效果，加之，上访人无法委托代理律师参加，限制了上访人申诉权利的行使。
三、律师担任政府法律顾问参与涉法涉诉信访案件处置的工作思路
律师所在的律师事务所依据《律师法》和司法部《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》等规章规定，与政府或工作部门签订的政府法律顾问合同或聘用合同，律师受事务所委派提供相关的法律服务工作，这是律师担任政府法律顾问的前提。律师协助政府及相关部门参与涉法涉诉信访案件处理是提供法律顾问服务的内在需要，是利用自身优势、用法治的思维破解涉法涉诉信访困局的客观需求，更是提高行政司法公信力和维护社会和谐稳定的迫切需要。针对参与涉法涉诉信访案件处置的新情况、新形势和新要求，律师要不断提高自身的责任意识、专业技能和综合素质，提高信访法治化工作水平和工作效率，从而维护政府的良好形象，防止突发事件发生，彻底解决一部分历史遗留问题。⑤律师担任政府法律顾问参与涉法涉诉信访案件处置的具体路径有：
（一）依据法律法规，把握政策要求，是律师参与涉法涉诉信访案件处置的基础
律师作为社会主义法律工作者，担任政府法律顾问参与涉法涉诉信访案件处置，依据的法规法规规章主要有：2012年10月26日修正的《律师法》（第二十八条）、1989年司法部制定的《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》、1993 年国务院批转的《司法部关于深化律师工作改革的方案》、2008年国务院出台的《加强市县政府依法行政决定》（国发〔2008〕17号）、中办、国办《转发<司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见>的通知》（中办发【2010】30号）等；依据的政策主要有：中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年3月19日印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、中央政法委于2014年9月制定下发的《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》、《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》、《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》、中央政法委于2015年11月9日发布的《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》等。
（二）明确工作职责，遵循相关原则，是律师参与涉法涉诉信访案件处置的前提
律师担任政府顾问的义务和职责是积极协助政府及其相关部门依法、规范行政，实现政府行政管理合法性、规范性和科学性，维护法律的贯彻和执行，推动法制的进步和完善，同时还要参与政府遇到的涉法涉诉信访案件的处理和化解工作。律师作为政府法律顾问担任参与涉法涉诉信访案件处置这项工作要严格遵循“自愿平等、依法据理、实事求是、无偿公益”原则开展工作，即尊重信访人意愿，不强制化解，不偏袒政法办案单位、不误导信访群众；严格依照法律和政策，向信访人讲清法理、讲明事理、讲通情理，向政法机关提出法律意见；以事实为依据，以法律为准绳，依法维护信访群众合法权益，尊重政法机关依法作出的公正处理意见；不以赢利为目的，向信访人提供无偿法律服务。另外，律师在参与涉法涉诉信访案件处置过程中，既有政府法律顾问身份，同时又有法律服务者角色，增加涉法涉诉信访案件群众的信任程度，便于和其委托的律师代理人进行沟通，交换案件在事实、证据和程序等方面是否存在法定申诉理由的意见，从而引导信访群众依照现行法律规定理性表达诉求、依法维护权益，或者息诉服判，减少诉累或者寻求政府救助、解决生活困难。
（三）增强法律素养，提升业务能力，是律师参与涉法涉诉信访案件处置的保证
担任此项工作的律师责任重大、使命光荣、任务艰巨，要自觉接受核心价值观教育、职业道德和执业纪律教育、法律顾问工作制度教育，提升政治思想道德素养；要通过接受司法机关或政府部门组织的专门培训和继续教育等多种方式，增强专业知识、业务能力，提高化解各类矛盾纠纷工作本领；要主动适用政府法律顾问工作所面临的新问题、新要求，学习研究与政府及其工作部门相关的法律、法规、规章、司法解释、政策和规范性文件，特别是要熟练掌握《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政复议法法》和《行政诉讼法》等行政法律法规，在参与处理涉法涉诉信访案件中发挥应有的作用；要关注、学习和更新涉及民生方面的法律法规，掌握诉讼仲裁司法实践和典型案例，提高分析、判断疑难复杂信访案件的综合能力，结合专业知识和办案经验，认真分析研究生效法律文书、信访群众的申诉意见、证据材料等，与其他专长领域的政府法律顾问、专家等共同讨论研究，直至通过政府部门咨询该案件经办人员，充分掌握案件相关情况，从而向政府及其政府相关部门作出全面、准确、客观的分析意见和向信访群众作出合法、公允、中肯的答复意见，做到以法明理、以理服人。
（四）保持独立地位，做好释法劝导，是律师参与涉法涉诉信访案件处置的关键
担任此项工作的律师要始终恪守职业道德和行为规范，参与涉法涉诉信访案件处置工作过程中要保持独立的法律地位，本着“尊重法律、依据事实、科学评价、正确引导、化解矛盾”原则，严格依据事实和法律作出独立判断, 既不要无原则、无理由地袒护,不要被信访人左右, 也不要刻意误导信访人；要遵守保密规定，不得泄露其知悉的与案件无关的信息以及依法不能公开的信息；要根据信访人和信访案件实际,律师运用法律专业知识和化解矛盾纠纷的实践经验,灵活运用接谈信访人、评析信访案件、做好释法劝导工作、提出处理建议、引导信访人依法申诉、帮助申请救助等各种方法, 促进涉法涉诉信访案件得到依法公正处理。特别是做好做好释法劝导工作，引导上访流向，到应去的机关、单位上访，尽量避免出现多层访、多头访现象。⑥经过分析、评议，认为原案件处理正确、信访人诉求不当的，通过摆事实、讲道理、析法理，耐心劝导信访人服判息诉。仍不息诉的，可邀请相关领域专家、对方当事人、群众代表、有信访经历的人员等，公开评议信访人的诉求是否有理合法，或建议办案机关举行听证，让信访人心里明明白白的，彰显律师的职业价值和法律的公平公正。
