内容摘要：县级政府进行债务融资， 可以在很大程度上缓解其资金不足的困难，同时县级政府的高负债运转模式是否具有可持续性，是否会爆发地方债务风险等问题引起了国内外理论界的关注。 本文结合四川省县级政府债务的现状，对其存在的潜在风险进行思考，并提出相关对策建议。
 

　　关键词： 四川省 县级政府债务 债务风险 风险管理
 

　　一、我国县级政府债务的现状

　　随着我国城市化进程进入稳定发展阶段， 加速城市基础设施建设对于吸引产业集群、促进城市经济发展、改善居民生活水平有着重要的作用。虽然我国《预算法》等有关法律明确规定地方各级政府财政预算必须贯彻收支平衡的原则,不允许出现财政赤字,以及地方各级政府不能进行债务融资。但是，由于我国县级政府的公共财政大部分都是“吃饭财政” ①，没有足够的财力进行社会基础设施建设，提供地方公共服务，服务“三农”，而发展教育、医疗、建设高速公路、建设城市的公路设施、饮用水系统、污水、垃圾处理等都需要大量的投资，中国处于快速发展的阶段，政府要做的事情很多，为此，县级政府不得不在除了国债转贷资金、 上级政府的财政周转金等合法债务之外，违法违规进行债务融资，直到 2009 年，国务院才首次同意发行地方债，并在当年给出了 2000 亿的额度 ①。
 

　　正是在这样的大背景下，近年来县级政府债务急速陡增。据审计署 2013 年第 32 号文件公布的全国政府性债务审计结果显示，截至2013 年 6 月底，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。省、市、县三级政府负有偿还责任的债务余额 105789.05 亿元，比 2010 年年底增加 38679.54 亿元，年均增长 19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长 14.41%、17.36%和 26.59%。其中，浙江、四川、贵州、内蒙古、重庆区县级债务占比较高，占比在 50%以上。
 

　　 此次的统计被外界普遍认为较全面地反映了中国当前地方债务的规模， 统计显示地方政府的债务率（即政府债务与财政收入的比率）仅为 105%左右，处于国际货币基金组织确定的 90%-150%的债务率控制标准参考值范围之内 。因此从总量上看，目前我国地方债务风险总体安全可控，不过局部地区、项目存在较高风险隐患，部分地方政府过度依靠卖地还债的模式，且地方债易波及金融、财政的稳定性，因此应未雨绸缪，防患于未然，以避免形成债务危机。英国《经融时报》也警示：其它经济体的经验显示，在如此短的时间里债务如此迅猛地增加，几乎总会有金融风暴接踵而至。
 

　　四川是中国西部地区人口最多、经济总量最大的省份,在西部大开发中占有极其重要的地位。 改革开放的 30 年来,国民经济以年均增长 9.3 %的速度发展①,自 1994 年实行分税制改革以来财政收入随着经济的快速增长而持续大幅增长，2013 年四川财政收入 2784.1 亿②。为进行社会基础设施建设，提供地方公共服务，促进城市经济发展、改善居民生活水平，四川省各县级政府利用投融资平台大量举债，使得地方债务加速增长。本文结合四川省各县级政府债务的现状，对其存在的潜在风险进行阐述，并提出相关对策建议。
 

　　二、四川省县级政府债务的现状

　　（一）规模庞大
 

　　尽管我国的《预算法》等有关法律明确规定，我国的各级地方政府财政必须贯彻财政平衡原则，不准出现财政赤字，但是实际上，我国的县级政府在其它财政收入有限的情况下，为了弥补财政赤字，进行基础设施建设， 不得不进行债务融资， 以至于都在不同程度上负债。据 2014 年四川省人民政府发布的《四川省政府性债务审计结果》③显示，截至 2013 年 6 月底，182 个县级政府负有偿还责任的债务余额 3878.38 亿元，相较于 2010 年底年均增长 31.18%。
 

　　同时， 截至 2013 年 6 月底， 82 个县级建立了债务风险预警制度；主要使用外债的 33 个县级建立了政府外债准备金制度；70 个县级建立了其他偿债准备金制度 ①。
 

　　（二）债务风险巨大
 

　　四川省内几乎所有的县级政府都有不同形式和程度的负债。 在县级政府债务组成中，只有国债转贷资金、上级政府的财政周转金等是正规、合法的政府债务，其它的政府债务按照我国的《预算法》有关规定，均是非法的政府债务，因此，县级政府在债务融资方面违规操作，造成具体的债务数据不公开，缺乏透明度，以致无法统计，导致
 

　　县级政府债务的随机性大，可控制性不强，给县级政府的财政造成巨大的压力，财政运行的风险明显上升，严重影响了县级政府正常的经济职能的开展和社会的稳定。
 

　　根据四川省财政厅 2014 年《关于全省地方政府性债务情况的报告》 ②显示，县级债务率(即政府负有偿还责任债务余额占政府综合财力比重，所反映的是地方可支配财力对政府性债务余额的承受能力)80%，低于国际通行的100%警戒线标准，债务风险处于警示区。其中：43 个县(市、区)债务率超过 100%，债务风险处于控制区；46个县(市、区)债务率处于 60%至 100%之间，债务风险处于警示区；96个县(市、区)债务率低于 60%，债务风险处于举借区。
 

　　三、四川省县级政府债务存在的风险
 

　　根据以上数据可以看出，县级政府进行债务融资，确实可以在很大程度上缓解其资金不足的困难，成为推动城镇化、农业产业化等的重要力量，促进县域内各项社会事业的发展，从一定程度上缓解了城市经济基础设施建设的燃眉之急，但是县级政府债务数额庞大，而且还在不断的增长也会给其未来的经济以及其他社会各项事业的健康、稳定、科学发展带来一定的阻碍。 县级政府性债务规模迅速膨胀，引发公众对通货膨胀、资产价格泡沫、私人投资挤出及金融生态环境恶化的担忧。县级政府的高负债运转模式是否具有可持续性，是否会爆发地方债务风险等问题引起了国内外理论界的关注。笔者认为，其风险主要体现在以下四个方面。
 

　　（一）债务风险
 

　　据 2014 年四川省人民政府发布的《四川省政府性债务审计结果》①显示，从债务资金来源看，银行贷款、BT（即建设-移交）、其他单位和个人借款是政府负有偿还责任债务的主要来源。
 

　　政府举债与个人、企业的借债一样，借债规模必须控制在其经济承受范围之内，即政府债务规模必须与当时经济发展水平、财政支出和财政收入水平相匹配， 也就是说债务依存度(当年债务收入/当年财政支出)、偿债率(当年还本付息额/当年财政收入)、债务负担率(当年债务余额/当年 GDP)这三个指标要适度。 否则， 就会加剧财政困境，从而导致政府债务风险。而根据 2014 年《关于全省地方政府性债务情况的报告》 ①显示，43 个县(市、区)债务率超过 100%，债务风险处于控制区；46 个县(市、区)债务率处于 60%至 100%之间，债务风险处于警示区； 96 个县(市、 区)债务率低于 60%， 债务风险处于举借区。
 

　　因此，可以预见，如果县级政府融资资金链一旦断裂，这些债务将由政府买单，更严重的是银行很可能成为直接风险的被转嫁方，其危害是巨大的。
 

　　（二）项目风险
 

　　一方面地方政府在项目立项前往往关注的是项目要不要上， 没有做到全面的投资估算，实际支付时超概算情况严重，特别是一些项目要求地方配套，这样就加重了地方财政负担；另一方面建设单位在建设过程中任意扩大投资规模， 提高建设标准， 变更、 增加计划外工程，导致整个工程超规模、超概算、超标准，同样也加重了财政负担。另外，还有一部分项目没有引入竞争机制，在具体的项目选择上，地方政府替代企业成为主要的决策者， 因此不可避免地造成或加剧部分产业的产能过剩，无形中增加了建设成本。同时，由于基础设施是地方债务投放贷款的重点对象，此类项目投资大、回收慢，风险突出。在负债率偏高的情况下，资金链很容易断裂，为维持运转，政府不得不采取措施借钱还钱，这将导致风险进一步放大。
 

　　（三）市场风险
 

　　地方政府的融资安排， 事实上都是建立在中国经济会良好运行的假设之上，一旦经济形势逆转，财政收入下降，就很容易引发地方财政风险。受土地市场出让金收益下滑与经济下行的影响，地方政府财税收入缩减较大，部分不具备自偿性的建设项目还款来源难以保证，偿债风险扩大。
 

　　（四）管理风险
 

　　在债务的管理方面， 地方政府长期以来存在缺乏统一的债务管理机构、科学的管理办法以及规范的信息披露和监管机制等问题①。由此地方政府不能对债务的合理有效的管理以及控制， 从而出现用新债还旧债的现象。其次，由于地方政府主建的投融资平台管理混乱的局面一再恶化。许多融资平台缺乏严格的风险控制制度，资产管理随意现象屡见不鲜。
 

　　 四、防范四川省县级政府债务风险的对策建议
 

　　根据以上的分析， 并借鉴发达国家地方政府融资及风险管理的经验，现提出如下政策建议：
 

　　（一）对县级政府的债务进行界定与分类
 

　　目前，关于地方政府融资平台的债务，包括隐性和显性债务。对隐形债务要建立起评估此类债务的预警体系及信用评级框架， 通过严格划定债务风险区间， 明确债务无机触发条件，来引导债务向良性方向发展； 对于显性债务要着重关注由此可能引发的信贷风险及财政担保风险， 对地方政府债务风险转变为金融风险和财政风险的传递链条进行及时切断。
 

　　（二）从源头控制新增债务
 

　　四川省政府相关部门可通过下达文件明确以下几点： 一是规定举借程序。例如：“四川的全省政府债务由省政府统一举借。市州、区县政府确需举借债务的， 也由省政府代为举借， 通过转贷方式安排市、县①”。二是严肃法律法规。各级政府停止与各类银行业金融机构签订新的打捆贷款协议或授信合作协议；数额较大的合法举债，应纳入向本级人大及其常委会报告工作的事项范围。三是不得超规模举债。政府性债务规模必须与本地国民经济发展和财力状况相适应， 除国家和省政府另有规定外， 年度政府性债务余额已经达到或超出政府综合财力的市县， 或者年度政府直接债务余额已经达到或超出政府预算内财力的市县，不得再直接或变相举债。
 

　　（三）针对不同地区、不同类型的融资平台实行分类管理
 

　　对于包括区县一级融资能力及还款能力明显不足的平台应纳入重点风险管理的范围，监控内容可包括资本金是否充足、抵押担保是否规范、资金流向、资金使用效率、 还款来源等多种因素。
 

　　建议对地区财政金融状况进行综合评估， 对地方政府债务的投融资方式、管理方法、风险等进行全面评估，并进行动态监测跟踪。
 

　　（四）加强财政金融监管层之间的沟通协调
 

　　鉴于银行贷款目前是政府融资平台主要的融资渠道， 商业银行应实施更为审慎的风险管理框架，加强贷前审查和贷后跟踪，包括项目资本投向使用效益以偿还能力的深入分析， 密切跟踪不说同地方政府的综合负债状况和偿债能力，以监控信贷风险和金融风险。金融监管部门要加强与财政部、地方财政部门的沟通协调，建立信息共享及跟踪机制，提高地方政府融资平台的运作透明度。
 

　　（五）避免矫枉过正所导致的运营资金链断裂状况
 

　　在防范并应对地方投融资平台可能出现的风险时， 要特别注意防止矫枉过正，使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性化。由于地方融资平台的正常运营主要依靠三方面的支撑：一是企业项目的收益； 二是地方财政补贴或投入； 三是正常的融资安排。要防止和克服单调刻板、 机械划一的公式化概念化倾向。
 

　　五、总结
 

　　自秦朝正式确定郡县制以来， 县级政府一直是一级重要的行政单位与稳定的基层政权， 它在现代中国的经济发展与社会稳定中也扮演着无可替代的角色。在当代中国，县级财政作为县级政权的重要职能部门，对于基层建设有着不可或缺的作用：县级财政的良好运行是基层政权正常运作实现政府职能的财力保障。因此，中央及省级政府相关部门有必要对县级政府债务存在的风险进行有效、依法的管理，引导整个省乃至全国的国民经济有序、健康、科学发展。
 

　　参考文献：
　　1.谢丰：《我国地方政府债务风险研究》，山东大学 2013 年硕士学位论文；
　　2.陈健生 魏静：《“ 新常态” 下四川经济发展的新特征》，《财经科学》， 2015/1总 322 期；
　　3.李宁：《各地政府债务规模及风险分析》，《债券》，2014 年第 03 期；
　　4.王涛：《地方政府债务规模问题研究》，《当代经济》，2015 年第 14 期。
　　5.温克坚：《如何化解地方政府债务问题》，2015 年 7 月 16 日，http://dajia.qq.com/blog/508712042048027?pgv_ref=aio2015&ptlang=2052