事业单位是我国特有的社会组织，出现于建国初期。按照《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。据有关部门统计，我国现有事业单位111万个，编制人员3153万，另外还有大量的非在编人员。
传统的事业单位基本上都是从事公益服务，除个别的勤杂性、短期性的“临时工”（按照原劳动部办公厅的意见，《劳动法》实施后，“过去意义上相对于正式工而言的临时工名称已经不复存在”）外，职工都有编制，进出都要履行严格的批准、调动程序，待遇也完全按照国家的有关规定执行，由财政负担。
改革开放后，事业单位发生了很大的变化。有的因受行政编制的限制，或精简机构的需要，或专业化行政事务需要等，出现了承担公共事务管理职能的事业单位，也就我们通常所说的参公事业单位；有的事业单位则开始开展经营活动，成为自收自支的事业单位；有的依然是传统意义上的从事公益服务的事业单位，其中也有些适当进行了某些经营活动，成为差额拨款事业单位。
由于事业单位的功能不同，国家对其职工的管理模式、要求不同，单位对职工的权力、责任也不一样；即便是同一事业单位，由于用工制度的改革，用工方式的灵活，工作人员的身份也不一样，其适用的法律也各不相同。
总的来讲，事业单位用工目前适用的法律有三类。一是公务员法；二是劳动法；三是人事政策。同时由于我国人事政策主要是由行政文件构建起来，没有一部完整的法律加以规范，导致人事争议处理的实体法律依据严重不足。为了拟补这一缺陷，最高人民法院关于《事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函[2004]30号）规定“人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定”，《劳动合同法》规定“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定;未作规定的，依照本法有关规定执行”。但就如何适用劳动法的有关规定？如果“依照本法有关规定执行”？ 在实践中又出现了很大的争议。因此，本文对事业单位用工的法律适用，主要从两个方面进行探讨。一是不同性质事业单位的用工类型及各类用工的法律适用，二是人事关系人员如何适用劳动法。
需要注意的是，参照原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》，本文“事业单位用工”仅指同时具备如下条件的工作人员：（1）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（2）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（3）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。不包括不具有劳动人事主体资格的劳务用工、劳务派遣用工、其它单位的借调委派用工，以及基本不需要遵守本单位劳动管理规章制度和日常管理的合作性质、承揽性质的用工等。
一、不同性质事业单位的用工类型及各类用工的法律适用
根据《劳动法》、《公务员法》、原劳动部办公厅《关于<劳动法>若干条文的说明》、原劳动部《关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》等，从用工角度讲，我国的事业单位可以分为比照实行公务员制度的事业组织、实行企业化管理的事业组织、从事公益服务的事业单位。
（一）比照实行公务员制度的事业组织
比照实行公务员制度的事业组织也就是我们通常所说的参照公务员法管理的事业单位、参公事业单位，是指那些承担法律、法规授权的公共事务管理职能，人员使用事业编制，财政负担费用，并经省级以上公务员主管部门审批的事业单位。参公事业单位出现适应了政府精简机构的需要，以及专业化行政事务的需要。按照中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，国家将不再批准设立承担行政职能的事业单位，对现有的参公事业单位将逐步把其行政职能划归行政机构或转为行政机构。届时，参公事业单位将会因完成其历史使命而消失。
由于参公事业单位的特殊性，其用工性质与行政单位几乎完全一致，但行政单位人员除工勤人员外为公务员编制，参公事业单位除工勤人员外为事业编制。根据《公务员法》，公务员按照其来源的渠道可以分为考任制公务员、选任制公务员、委任制公务员、调任制公务员、聘任制公务员。前四类公务员不实行合同制管理，我们可以称之为一般公务员。聘任制公务员实行合同制，可以称之为合同制公务员。在参公事业单位，其在编工作人员的来源渠道与公务员的来源渠道基本相同，所以也可以分为一般参公人员和合同制参公人员。这些人员都要参照《公务员法》进行管理。
但根据《公务员法》第90、91、100 条、《人事争议处理规定》第2条，一般参公人员对人事处理不服的，可以申请复核、申诉，不得申请人事争议仲裁，不得向法院提起诉讼。合同制参公人员与单位因履行聘任合同发生争议，属于人事争议，可以申请人事争议仲裁，对仲裁结果不服的，还可以向法院提起诉讼。
另根据《公务员法》第106条，参公事业单位还有一种人员叫做工勤人员，工勤人员不能参照执行《公务员法》。那么，什么人员是参公事业单位中的工勤人员？适用什么法律进行管理？劳动部办公厅对此早已予以明确。劳动部办公厅《关于临时工等问题的请示》的复函（苏办发［１９９６］２３８号）中讲，“参公事业单位中的工勤人员是指国家机关、事业组织、社会团体中，不实行或不能参照实行公务员制度的工作人员。这些人员应当按照《劳动法》及其配套规章的有关规定实行劳动合同制度”。由于事业单位中的参公人员要有事业编制，所以事业单位中没有编制的人员在此处就应该是按工勤人员对待。
由此可见，参公事业单位的用工有三类：一是一般参公人员。这些人员适用《公务员法》进行管理，对有关争议只能申请复核、申诉，不能申请仲裁，不能向法院起诉；二是聘任制参公人员。这些人员也适用《公务员法》进行管理，但有关争议属于人事争议，可以申请人事仲裁，对仲裁结果不服的，还可以向法院提起诉讼；三是工勤人员。这些人员属于劳动法调整的范畴，发生争议按劳动争议进行处理。
（二）实行企业化管理的事业组织
传统意义上的事业单位没有经营职能。但是随着改革开放的深入，国家鼓励有些事业单位，尤其是科研性事业单位走向市场，其重要标志之一是1985年3月中央下发的《关于科学技术体制改革的决定》。此后，有的单位便逐渐发展成为从事生产经营活动的事业单位，并实行企业化管理，财政也不再核拨经费，财务上独立核算，自负盈亏。原劳动部办公厅《关于实行企业化管理的事业组织与职工发生劳动争议有关问题的复函》规定，“实行企业化管理的事业组织是指国家不再核拨经费，实行独立核算、自负盈亏的事业组织”。按照中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，今后，国家将不再批准设立从事生产经营活动的事业单位，对现有从事生产经营活动的事业单位，将逐步转化为企业。届时，实行企业化管理的事业单位将会消失。
对实行企业化管理的事业组织的工作人员用工性质，原劳动部《关于贯彻执行＜中华人民共和国劳动法＞若干问题的意见》规定：实行企业化管理的事业组织的人员……，适用劳动法。原劳动部办公厅《关于实行企业化管理的事业组织与职工发生劳动争议有关问题的复函》也明确“实行企业化管理的事业组织的人员包括该单位的全体职工。他们应按照《劳动法》的规定，与所在单位通过签订劳动合同建立劳动关系”。原劳动部办公厅《关于<劳动法>若干条文的说明》规定：本条第二款（指《劳动法》第二条第二款国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行）所指劳动法对劳动者的适用范围，包括三个方面：（２）实行企业化管理的事业组织的非工勤人员。
可见，实行企业化管理的事业组织，也就是财政不再核拨经费，实行独立核算、自负盈亏的事业组织，其用工关系比较明确单一，就是全体用工适用劳动法。
（三）从事公益服务的事业单位，也就是传统意义上的事业单位
按照中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，国家对从事公益服务的事业单位，将继续保留在事业单位序列，并将强化其公益属性。可见，与前述两类将逐渐分流出事业单位序列不同，从事公益服务的事业单位将继续保留，并将进一步回归其原始职能。
多年来，我国对事业单位一直实行编制管理，并按照编制数额核算拨款的数额。改革开放后，部分公益性的事业单位也或多或少的开展了部分经营活动，形成了所谓的差额拨款事业单位，由于原有的编制数额已不能满足事业单位不断发展的需要和聘用高素质人才的需要，于是很多单位在编制满额的情况下，只好突破编制，大量扩充编外人员，使事业单位的人员结构变得复杂起来。目前，很多公益性事业单位人员结构归纳起来可分为二类：第一类是在编人员，包括签订聘用合同的在编人员和无签订聘用合同的在编人员。在编人员又分为工勤人员和非工勤人员；第二类是非在编人员，包括档案内部管理的编外人员和档案外部管理的编外人员。非在编人员也可分为工勤人员和非工勤人员。
对在编的非工勤人员适用人事政策进行管理，现在基本没有争议。
对在编的工勤人员是适用劳动法进行管理？还是适用人事政策进行管理？可能会有不同的意见。在探讨这个问题之前，我们需要首先对工勤人员的范围做个界定。国家对事业单位工勤人员的范围没有专门的规定，但参照下述两个文件，事业单位的工勤人员应当是指从事驾驶、勤杂等事务的人员，这与前述劳动部办公厅《关于临时工等问题的请示》的复函中对参公事业单位中工勤人员的概念不一样：（1）国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知（２００１年１０月１１日 国办发〔２００１〕７４号）规定“中小学教职工包括教师、职员、教学辅助人员和工勤人员。……，工勤人员是指学校后勤服务人员”。（2）中共襄樊市委办公室、襄樊市人民政府办公室关于市直机关新进工勤人员实行聘用制的通知（襄办文〔2004〕17号）规定“工勤人员是指在市级党政群机关及市委、市政府直属事业单位从事驾驶、打字等工勤工作的人员”。
事业单位在编工勤人员主要是上世纪90年代中期以前形成的，之后，随着事业单位用人自主权的扩大，用人制度的适度放开和灵活，事业单位编制的紧张，事业单位很少再将类似文化水平比较低的、从事勤务工作的人员纳入事业编制。应该说，事业单位在编工勤人员的数量已经越来越少。
按照国家有关规定，事业单位在编工勤人员应当适用劳动法进行管理。依据主要有：
1、原劳动部《关于贯彻执行＜中华人民共和国劳动法＞若干问题的意见》规定：国家机关、事业组织、社会团体实行劳动合同制度的以及按规定应实行劳动合同制度的工勤人员……适用劳动法。
2、原人事部关于《国家机关、事业单位工勤人员依照执行〈劳动法〉有关问题的复函》：“根据《劳动法》第二条第二款的规定和国家机关、事业单位工勤人员的劳动特点，凡与工勤人员普遍签订劳动合同的单位，其工勤人员的管理依照《劳动法》进行”。
3、原劳动部办公厅《关于<劳动法>若干条文的说明》规定：本条第二款（指《劳动法》第二条第二款国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行）所指劳动法对劳动者的适用范围，包括三个方面：
（１）国家机关、事业组织、社会团体的工勤人员……。
可见，对事业单位中在编工勤人员适用劳动法，国家规定还是比较明确的。
对事业单位中非在编人员，尤其是非在编的高学历人员究竟是适用劳动法，还是适用人事政策？国家规定不明确，实践中争议也最大。有人以签订合同的名称进行划分，认为签订聘用合同的，属于人事关系，适用人事政策。签订劳动合同的，属于劳动关系，直接适用劳动法；也有人认为事业单位中具备以前所说的干部身份（主要指正规师范、中专类以上院校毕业，或通过一定程序转干）的，属于人事关系，适用人事政策，其他人员属于劳动关系，适用劳动法；甚至还有人认为事业单位的所有直接用工都属于人事关系，都应当适用人事政策等等。但笔者认为，事业单位中非在编人员，无论是工勤人员，还是非工勤人员，也无论是否具备以前的干部身份或是否签订了“聘用合同”，都属于劳动关系，应当一律适用劳动法，而不应适用人事政策。理由如下：
1、从国家对工作人员的管理模式看，非在编人员应当适用劳动法。
现在有的事业单位用工自主权很大，单位有权自主决定职工录用条件，甚至有权自主决定某职工是否具有编制身份。但即便如此，国家对编制内人员和对编制外人员的管理模式也还大不相同，单位对编内人员和编外人员的权利和责任也不相同。一般来讲，国家对编制内人员管理相对严格，人员的进出条件、进出程序、工资福利待遇等都需要按照人事政策执行，人员经费尤其是基础经费也往往由国家财政负担。但对编制外人员，国家基本上是放任不管，国家不解决这些人的人员经费，人员的进出、相关待遇等也完全由事业单位自己决定。因此，事业单位对编制内人员的管理需要适用人事政策，严格执行人事政策，但对编制外人员，可以不执行人事政策。
2、有的地方行政部门和司法部门已经明确事业单位与非在编人员要签订劳动合同，发生纠纷不按人事争议处理。
比如2007年6月27日江西省卫生厅印发了《厅直卫生事业单位非在编用工管理的若干意见》（赣卫人字〔2007〕26号），要求厅直事业单位对非在编人员要签订劳动合同，并按劳动法进行管理。
2011年11月8日，江苏省高级人民法院、江苏省劳动人事争议仲裁委员会联合发布的《关于审理劳动人事争议案件的指导意见（二）》第22条规定：“人事争议案件中的事业单位是指经过机构编制部门批准使用事业编制、进行了事业法人登记的单位，不包括参照公务员管理的事业单位；工作人员是指事业单位实行聘用制的、且属于机构编制部门核定编制范围内的工作人员”。
重庆市高级人民法院关于适用最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》的指导意见也明确，国家机关、事业单位、群团组织、社会团体与其属于事业编制的工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《若干规定》的规定处理。此处的《若干规定》是指最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》。换言之就是讲，事业单位中非在编人员与单位发生工作方面的争议不属于人事争议。
上述规定虽然只是地方性规定，只在当地发生法律效力，但这无疑是官方对立法精神比较权威的解释。
3、权威的理论界认为非在编人员应当适用劳动法，不适用人事政策。
全国人大法工委编写的《中华人民共和国劳动合同法释义》认为：“编制外人员，包括档案内部管理的编外人员和档案外部管理的编外人员，编外人员一般实行企业化管理，与事业单位签订劳动合同”。
4、司法实践中，非在编人员与事业单位发生劳动争议大都依据劳动法进行处理。有的案例甚至直接明确非在编人员与事业单位之间的工作争议为劳动争议，不是人事争议。
比如河南省郑州市中级人民法院（2013）郑民二终字第265号民事判决书认定“本院认为，上诉人陈......在双方签订的聘用合同期间内，属于被上诉人的在编教职工，双方之间产生的纠纷属于人事争议，在实体处理上应适用人事方面的法律规定”。该案例直接肯定了在编人员与事业单位之间的争议属于人事争议，按照语言逻辑，当然也间接说明了非在编人员与事业单位之间的争议不属于人事争议。再比如，福建省南平市中级人民法院(2014)南民终字第86号民事判决认为，“......县环境卫生管理所属于事业单位，原告伍......是其编制外招用的工作人员，不属于国务院《（国办发（2002）35号）关于在事业单位试行人员聘用制度意见》的调整范围，其与......县环境卫生管理所发生的聘用、解聘等争议，不属于事业单位“人事争议”范畴，应属于劳动法调整范畴”；上海市第二中级人民法院(2011)沪二中民三(民)终字第1399号民事判决也认为“根据劳动法和劳动合同法的规定，事业单位的编制外人员也可以和单位构成劳动关系”。
5、前述社会上的一些观点没有法律依据。
法律关系的性质应当以法律关系的实体权利义务来定性，而不能以法律文书的形式，甚至名称来定性，也就是说我们不能以签订的是劳动合同，还是聘用合同，来区分事业单位与其工作人员建立的是劳动关系，还是人事关系，是直接适用劳动法进行管理，还是优先适用人事政策进行管理；至于以是否具有以前的干部身份来区分是属于人事关系，还是劳动关系，也因为现在客观形势的重大变化，如教育制度的变化、学生分配制度的变化、事业单位录用人员制度的变化等，而不合事宜，没有任何依据。
当然，也有人可能会认为国务院办公厅《转发人事部关于在事业单位实行人员聘用制度意见的通知》（简称《国办发文件》）、《事业单位人事管理条例》（简称《人事管理条例》）没有规定事业单位工作人员适用劳动法，并以此说明事业单位的全部用工都应当适用人事政策。这一观点首先明显违反了《劳动合同法》的第2条规定；其次，《国办发文件》、《人事管理条例》仅是对在编人员的管理。比如，《国办发文件》规定，“机构编制部门核定人员编制的事业单位聘用人员，不得突破核定的编制数额”。可见，《国办发文件》所指的事业单位工作人员仅是指编制内人员，突破编制数额的人员应当不适用该文件；《人事管理条例》第十一条“事业单位工作人员可以按照国家有关规定进行交流”，这一表述也说明《人事管理条例》规定的工作人员也仅指在编人员，政府对没有纳入直接调控的编外人员进行交流，那是不可想象的。
由此可见，与事业单位具有直接用工关系的编外人员与事业单位建立的是劳动关系，而不是人事关系，事业单位对其进行人事管理应当直接适用劳动法，而不是人事政策。
那么，错误适用法律会导致什么样的法律后果呢？
根据劳动法或人事政策的立法精神，劳动法和人事政策的出发点和保护重点是劳动者的权益，劳动法和人事政策规定给劳动者的权益是最低权益，规定给劳动者的义务是最高义务。事业单位可以通过签订劳动合同或聘用合同给予劳动者更高权益，更低的义务，而不能相反。据此，如果事业单位错误适用法律，与非在编人员错误签订合同文本，并引用有关政策作为处理与非在编人员的依据，将会导致的后果是：依据人事政策和人事聘用合同赋予非在编人员的权益高于劳动法规定底线的，该约定有效；加重了非在编人员义务和责任，限制了非在编人员权益的，该约定无效。
二、人事关系人员应当如何适用法律
通过前述分析我们认为，参公事业单位的非工勤人员适用《公务员法》；事业单位工勤人员、企业化管理的事业单位所有工作人员、公益性事业单位的非在编人员适用劳动法；事业单位的其余工作人员，即公益性事业单位的在编干部身份工作人员属于人事关系，适用人事政策。
适用《公务员法》的人员和适用劳动法的人员，法律体系比较完备，比较单一，分别有《公务员法》、《劳动法》、《劳动合同法》等法律进行调整。但对人事关系人员，到目前为止并没有一部完整的法律进行调整。为了解决人事关系人员的法律适用问题，《劳动合同法》第96条规定“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定;未作规定的，依照本法有关规定执行”。截至到现在，我国并没有出台调整人事关系的特别法律，调整人事关系的行政法规有一部，是2014年7月1日起施行的《人事管理条例》，调整人事关系的国务院规定有《国办发文件》。
为了便于对这一问题进行探讨，我们首先对《人事管理条例》、《国办发文件》、《劳动合同法》的规定进行一些对比，然后再探讨如何适用法律。
（一）《人事管理条例》、《国办发文件》、《劳动合同法》的主要内容
总体来讲，由于劳动关系人员的费用由单位自行负责，单位有完全用工自主权，而人事关系人员的费用由国家财政负担，至少是部分负担，单位对人事关系人员没有完全的自主权，所以《人事管理条例》、《国办发文件》对人事关系人员在行政管理方面的规定比《劳动合同法》要更详细，而《劳动合同法》对单位与职工的平等主体之间的权利义务关系方面规定的更为详尽。综合起来，《人事管理条例》、《国办发文件》与《劳动合同法》主要内容如下表所示：
|
序号 |
项目 |
劳动合同法 |
人事管理条例 |
国办发文件 |
|
1 |
录用工作人员程序 |
基本没有规定 |
比较详细的程序，比如公开招聘、考试考察等。 |
比较详细的程序，比如公开招聘、考试考察等 |
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2 |
最短合同期限 |
没有限制 |
一般不低于3年。 |
聘用合同分为短期、中长期和以完成一定工作为期限的合同。对流动性强、技术含量低的岗位一般签订3年以下的短期合同；岗位或者职业需要、期限相对较长的合同为中长期合同；以完成一定工作为期限的合同，根据工作任务确定合同期限 |
|
3 |
试用期 |
试用期最长试用期不超过6个月。同一用人单位与同一劳动者只能约定一次试用期。以完成一定工作任务为期限的劳动合同或者劳动合同期限不满三个月的，不得约定试用期 |
初次就业的工作人员与事业单位订立的聘用合同期限3年以上的，试用期为12个月。对已经就过业的人员能否再约定试用期？没有规定。但从语义看，应该是不能再约定试用期。 |
可以约定试用期。从语义看，似乎是任何情况下都可以约定试用期。试用期一般不超过3个月；情况特殊的，可以延长，但最长不得超过6个月；被聘人员为大中专应届毕业生的，试用期可以延长至12个月 |
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4 |
签订无固定期限合同的情形 |
用人单位与劳动者协商一致，可以订立无固定期限劳动合同。 有下列情形之一，劳动者提出或者同意续订、订立劳动合同的，除劳动者提出订立固定期限劳动合同外，应当订立无固定期限劳动合同： （1）劳动者在该用人单位连续工作满十年的； （2）用人单位初次实行劳动合同制度或者国有企业改制重新订立劳动合同时，劳动者在该用人单位连续工作满十年且距法定退休年龄不足十年的； （3）连续订立二次固定期限劳动合同，且劳动者没有本法第三十九条和第四十条第一项、第二项规定的情形，续订劳动合同的。 用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。 |
规定事业单位工作人员在本单位连续工作满10四川蜀缘律师事务所
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