2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神出台，要求建立现代农村金融制度，指出农村金融是现代农村经济的核心，创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。
作为农村金融组织创新成果的农民资金互助合作社频频出现问题，相关政府部门的监管形同虚设，农民资金互助合作社的资金安全和控制风险法律监管问题似乎成为了农村金融创新的一大挑战。
据审计报告显示，在整个江苏，经登记备案的农民资金互助合作组织基础股金余额达到10亿元左右，吸收互助金余额超过50亿元，投放互助金余额接近50亿元。一位多年在江苏从事金融监管的资深人士说：“迟早要出事”，“出事是必然的，不出事反而不正常。”
农民资金互助合作社的来历
《中华人民共和国农民专业合作社法》第二条规定，农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。
2006年12月，银监会亦曾出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策若干意见》，允许农村地区的农民和农村小企业，发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织。
由此可见，相关的法律法规已对农民专业合作社进行了法律定性。
农民资金互助合作社弥补了农村金融的不足，为加快农业发展、促进农民增收致富发挥了重要作用。然而，由于缺乏专业的监管，很多地区的资金互助合作社出现了跑路、高利贷等苗头性问题，所谓的“山寨银行”成了一种高息纳储的类金融组织。在风险把控、制度管理上亦存在很大漏洞，风险隐患很大。
这些问题的出现与农民资金互助合作社的成立背景有很大关系。
农民资金互助合作社存在法律风险
一、规章制度不完善，缺乏有效监管。
目前的规定，多处于各省市政府自行发文规定，部分市、县农民资金互助合作组织的审批部门是地方农委或农工办，登记部门是地方民政部门，其性质不是独立的企业法人，未经银监、工商、税务等部门审批，不持有金融业务许可证，但实际经营业务具有典型的金融特征。而农工办是农业主管部门，不具有专业性的金融知识，对农民资金互助合作社的农工办管理多限于机构审批，基本不涉及经营业务的开展、资金使用合规性等问题。由于金融监管部门对社团企业发展监管缺乏法律依据，造成了农民资金互助合作组织缺乏监管的现实状态。
二、缺乏专业知识人才，管理者并不具备成熟的金融知识和管理经验。
农民社员对事务的参与度不够，对自身权益保护不足，内部管理较为松散，经营者文化水平和法律、经营管理知识普遍较低，作为股东的农民社员法律意识淡薄。合作社属性被淡化，非法吸储的倾向非常明显。另外，合作社业务跨乡镇拓展亦累积了风险。
农民资金互助合作社的法律监督建议
农民资金互助合作社面临的问题主要是法律问题，因此对农民资金互助合作社的运营及监督主要是法律监督，确保农民资金互助合作社运营规范，切实保护社员的利益。具体建议如下：
一、建立和完善金融监管法律体系，建立健全农民资金互助合作社的监管法律体系，提高金融监管效率和监管行为的公信力。在设立阶段，除了形式审查外，应对农民资金互助合作社负责人、发起人等人员资格进行审查，规定严格的任职资格要求，发起人成立大会，社员大会应当由律师事务所按照规定的程序出具法律意见书，见证其合法合规性。
二、政府相关主管部门可以委托律师事务所制定各项监管措施及农民资金互助合作社规章制度适用操作指引和风险内控管理制度体系。在律师事务所的法律专业协助与法律监督下建立健全农民资金互助合作社规章制度、社员大会制度、法定代表人的职权责任制度、合同管理与审查制度等。完善规章制度，定期进行法律审计，对合作社法治情况进行独立审查并出具法律意见书，确保合作社在法律框架下规范运行，充分保障社员及农民的合法权益。对社员代表大会及重要大会进行律师见证并公示，以保证重要会议的合法性、社员的知情权和监督权。这样就通过事前预防，事中控制，事后监督的全方位措施，保障农民资金互助合作社的顺利、健康、合法地运营。
三、建立全市或全省农民合作社经济组织协会，通过协会自治的形式，引导各农民合作社经济组织行业交流与指导，并逐步形成统一的行业自律公约、行业操作规范等，通过行业自律公约对不在农工委行政监管范围内的问题或事务做出处理。
笔者认为，农村的金融创新，离不开法律监管，法律监管并一定全部是政府监管，律师作为社会法律服务机构，在很多方面可以起到法律监管的作用，而且政府相关部门涉及人员及专业等限制，也需要社会法律服务机构给予补充与帮助。
律师简介：汪小青律师，江苏东银律师事务所主任。
