[作者] 尹湘南 湖南湘楚律师事务所
[正文]
经过改革开放数十年的探索，国家经济实力的快速发展和国民生活水平的日益提高，促进了我国房地产市场的繁荣，反过来也使得我国土地市场现有体制的发展日趋成熟，但现有土地市场体制在实践中也日益暴露出诸多与市场需求相脱节等需要进一步完善的地方。笔者认为，目前亟待解决的问题之一就是：我国土地交易市场在建设用地摘牌后缺乏土地整合的有效机制，造成许多土地摘牌方在开发中面临诸多实际困难和障碍，有些甚至因此导致土地闲置，不仅给摘牌方造成无法估量的损失，还使得土地这一不能再生的宝贵资源未能发挥其应有的经济效益和社会效益，故关于设立建设用地摘牌后土地整合机制的设想及方案应当尽快提上日程。笔者结合所承办的相关土地开发法律实务所得感悟，对此进行了以下思考：
一、设立建设用地摘牌后土地整合机制的背景
虽然目前我国已建立健全了一套完整的土地一级开发市场流程，土地经过“招拍挂”程序后由竞得人通过摘牌方式获得建设用地使用权的模式，是一种既遵循了市场规律、又便于国家管理的做法。但应当清醒地认识到：建设用地自摘牌竞得土地使用权至实地进行建筑设计、施工开发、交付使用，是一个从权利范畴到实践操作的对接演化过程，当中难免有许多转换的环节和需要调整的细节，一宗建设用地直到最终在土地上耸立起多姿多彩的建筑、各具特色的雅致配套景观、以及功能齐全的配套设施并为人所用，从理论和实践而言才算是最终实现了该宗土地的使用价值。
在实现土地使用价值的过程中，就不可避免地会遇到土地实际使用状况与“招拍挂”时对土地的设定细节对接不完全相符之处，导致土地使用不理想，造成许多“后遗症”。诸如：地块分布不利于设计施工、与相邻土地界线的划分不具有使用合理性，甚至出现“你中有我、我中有你”之交错（其中有的还会出现最令人头疼的“锯齿型交错”分布情形）等不规整用地情形，这些都对建设用地摘牌人及其相邻方在土地开发等实际运作中造成极不利因素。因而在实践中一直存在着某些相邻用地使用权人自行协商，将无法充分利用的某些地块通过相互置换等整合措施，满足各自所需，最终实现双赢（政府职能部门往往默认这种现状和结果）。由用地权利人自发进行摘牌后的土地整合行为，虽然这看来更符合市场调节机制的范畴，但是政府职能部门不应当再消极处理，而是应当建立起一套相应的机制，在这个机制下按市场规律正确引导土地整合，并规范土地整合各方的权利义务关系，最终利于土地市场的健康发展。
二、设立建设用地摘牌后土地整合机制的必要性
1、土地管理制度完善的必要
众所周知，土地一直是稀缺资源，既关乎着国家主权的大事，又关系着国计民生的日常生活，世界上任何一个主权国家都无一例外地对土地及其利用进行了诸多立法保护；虽然我国在土地管理方面已有大量的法律、行政法规、规章、地方性法规、地方性规章等规范性文件，但从法理而言，法律和政策都有一定的滞后性；具体到建设用地在摘牌后的整合方面，迄今尚无任何书面政策或实践机制予以关注、引导、规范，这无异于是土地管理法治中的一大空缺。长此以往，易造成该领域的无序与混乱，继而伤害到整个土地市场的良性发展。因此，从法理上而言，设立建设用地摘牌后土地整合机制是完全必要的。
2、补充土地市场诚信机制的必要
作为建设用地使用权的摘牌竞得人，虽然享有充分的市场行为权利，但同时应认识到，其参与的土地使用权竞得行为从本质上而言不能完全等同于平等民事主体间的市场自由交易行为，基于这一前提，其势必对土地状况存在某些信息不对称甚至存在一定盲区。尽管有人会说“招拍挂”程序的大量文件已详细告知竞得人相关土地信息，甚至竞得人自己也可实地勘查，但在实际操作中也会不可避免地出现竞得人在竞得土地后方知该宗地存在诸多不利于开发使用或需要置换整合后才能充分使用的详细客观情形（例如：相邻边界线呈犬牙交错状或用地某方向边界附近限高等）。若是该解决程序在机制上一直空白，势必造成土地使用权竞得人对土地交易市场的诚信危机感，也默许了民间多种自发的、粗放式弥补“摘牌后遗症”的短视做法，不利于健全诚信的土地市场。
3、是珍惜资源、减少损耗的必要
虽然近几年来全社会日益强化“珍惜资源”的共识，可只有将这一共识融入行为规范才是对资源真正的保护和珍惜。面对因诸多原因产生的建设用地摘牌后需置换整合的现实，如果国家、政府职能部门无动于衷、放任自流，其后果会非常严重：相邻各方因没有引导机制对土地置换整合僵持不下，甚至互出恶招逼对方屈从自己一方的意愿（如：在相邻处设计施工超高层建筑，导致相邻方在原本就无法充分利用的土地上更难以开发等），僵持不下或恶性循环将会导致社会资源的损耗：花巨资拍来的土地无法物尽其用，土地迟迟不动工开发造成闲置，土地使用权竞得人损失巨大；相邻方丧失土地整合扩大利用的机会也是损失；国家没有获得积极产值更是损失；社会资源损耗更是最大的损失。
三、设立建设用地摘牌后土地整合机制具有较强的可操作性
在面临上文所述的诸多建设用地“摘牌后遗症”时，就地进行土地置换整合无异是最经济、最有效的办法，无论从房地产开发技术层面还是政策调整方面都具有较强的可操作性。
1、房地产开发技术层面的可操作性
众所周知，异形等不规整土地不利于完整的房地产项目规划设计，因为房屋建筑空间尺寸、日照、采光、通风等设计均受到用地空间、形状的制约，所以促成了现实中也有相邻用地单位通过将各自无法充分使用的异形用地、零星用地通过协商进行置换整合，以期达到最好的使用效果，体现出物尽其用的现实优越性，也是用地相邻各方乐于接受的一种土地使用缺陷自救方式。
2、政策调整的可操作性
建设用地一经摘牌，职能部门不应置之不理。虽然目前国家有诸多法律、政策监督土地摘牌后的依法使用问题，但涉及到需要进行土地置换整合的行文却不多，导致某些地区的相关职能部门忽视摘牌后土地整合的有效作为。职能部门怠于或疏于行使职权，不仅造成摘牌人花巨资拍来的土地无法物尽其用，土地迟迟不动工开发造成闲置甚至荒废，给相关权利人、国家、社会都会带来巨大损失，也有违职能部门的职责属性和使命。一般而言，土地置换整合在容积率不变的情况下不仅不会加重职能部门的工作负担，反而会因人性化执行政策而树立政府职能部门高效服务的良好形象，产生诚信执法的良好社会效果。
四、设立建设用地摘牌后土地整合机制的宗旨构想
各宗挂牌建设用地情况千差万别，摘牌后是否需要土地整合，以及怎样进行整合才最科学、合理、具有可持续性价值不一而足，无法制定一个唯一的执行规范。但笔者认为，设立建设用地摘牌后土地整合机制应当具备或符合如下宗旨构想：设立该机制所须遵循的原则应当是与市场经济基本原则一致，即：诚信、平等、等价有偿；该机制应以充分、科学利用土地资源为最高行为准则；该机制的利益定位应当既符合相关权利人正当要求，又应符合区域性土地发展的整体需求；该机制的贯彻应以适时引导、提供规范、确立公信、便于操作等为宗旨。
一项良性机制不能替代整个社会的良好秩序，但一定是建立整个社会良好秩序不可缺少的环节，不管是和谐社会、小康社会还是我们今天倡导的美丽中国，都应该是由那些良性的法律规范和社会认可的公序良俗组成的。房地产市场关系重大，已成为国民生产总值的重要组成部分，规范管理房地产市场不可忽视其根基即土地管理市场。目前，建设用地摘牌后土地整合机制的诞生已是呼之欲出，无论是相关管理者还是业内人士对此都不应忽视，这样才能建立一个良性、和谐的土地市场机制。
